МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЛЕСНОЙ КОНТРОЛЬ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Т.Ю. ОЛЕНИНА

Оленина Татьяна Юрьевна, кандидат юридических наук, доцент.

Написание статьи обусловлено необходимостью актуализации совершенствования лесного законодательства России в части муниципального лесного контроля. Представляется, что данное исследование поможет уяснить имеющиеся проблемы лесного законодательства России.

Ключевые слова: лесной участок, лесные участки, находящиеся в муниципальной собственности, Лесной кодекс, устойчивое управление лесами, городские леса.

MUNICIPAL FOREST CONTROL: LEGAL ISSUES OF EXERCISING
T.Yu. Olenina

Olenina Tatyana Yu., Candidate of Legal Sciences Associate Professor.

Article writing due to the need to improve the mainstreaming of forestry legislation of Russia in part of the municipal forest control. It appears that this study will help understand the existing problems of forest legislation of Russia.

Key words: forest land, forest lands, which are owned by municipalities, forestry codex, sustainable forest management, city forests.

Органы местного самоуправления участвуют в устойчивом управлении лесами от имени муниципальных образований согласно ст. 84 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) 2006 г. <1>, ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <2>.
--------------------------------
<1> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Одним из полномочий в этой сфере является проведение муниципального лесного контроля муниципальных лесных участков. Несмотря на ст. 84 ЛК РФ 2006 г., зачастую муниципальная собственность на лесные участки у муниципальных образований отсутствует и в связи с этим полномочие по осуществлению муниципального лесного контроля не реализуется.
Проблема осуществления муниципального лесного контроля состоит в неоднозначности статуса лесного участка, расположенного на территории земель населенных пунктов. Согласно ст. 7 и ч. 3 ст. 23 ЛК РФ 2006 г. в муниципальной собственности могут находиться только лесные участки на землях населенных пунктов, где находятся городские леса, и там может проводиться муниципальный лесной контроль.
Статьей 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ <3> предусмотрено, что распоряжение лесными участками с неразграниченной государственной собственностью реализуется либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, либо органами местного самоуправления в рамках земельного законодательства. Для отдельных субъектов Российской Федерации (например, в Республике Карелии) <4> это передано в исключительное полномочие соответствующего субъекта Российской Федерации, стало быть, в таких случаях осуществление муниципального лесного контроля исключается.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.
<4> Закон Республики Карелия от 29 декабря 2015 г. N 1980-ЗРК "О перераспределении полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия и органами государственной власти Республики Карелия" // СЗ РК. 2015. N 12 (часть 1). Ст. 2257.

Частью 6 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ <5>, ч. 1 ст. 131 Гражданского кодекса РФ <6> предусматривается, что государственной регистрации подлежит право собственности на недвижимое имущество и сделки с ним. В данных нормах не уточняется о формах собственности, стало быть, муниципальная собственность на земельные и лесные участки в том числе подлежит государственной регистрации.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СЗ РФ. 2015. N 29 (часть 1). Ст. 4344.
<6> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Кроме того, судебная практика складывается таким образом, что при переводе земель лесного фонда в земли населенных пунктов автоматического перехода земельных участков в муниципальную собственность не происходит (например, Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2009 г. по делу N А55-15555/2008, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2009 г. по делу N А76-738/2007, Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 ноября 2010 г. по делу N А55-2954/08, Апелляционное определение Пермского краевого суда от 4 июля 2012 г. N 33-5473 и др.).
В рамках контрольно-надзорных мероприятий, проводимых управлениями Росреестра, выявляются факты отсутствия в государственном кадастре недвижимости сведений о границах муниципальных образований, населенных пунктов, а также отсутствия у большого процента объектов недвижимости сведений о координатах характерных точек своих границ <7>.
--------------------------------
<7> Свидская Я.С. Реализация Управлением Росреестра по Республике Карелия контрольно-надзорных полномочий в рамках совершенствования земельного законодательства. Проблемы и перспективы // Проблемы совершенствования земельного и экологического законодательства в условиях модернизации права: Материалы всероссийской научно-практической конференции / Карельский филиал РАНХиГС (Петрозаводск, 19 февраля 2016 г.) / Р.Р. Пивненко (отв. ред.), Т.Ю. Оленина (ред.), О.В. Долгалева (отв. секретарь). Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, 2016. С. 105.

В настоящее время лесные участки по большей части не оформлены в муниципальную собственность, что ставит под вопрос возможность осуществления органами местного самоуправления полномочий, закрепленных в ст. 84 ЛК РФ 2006 г. <8>, в том числе реализацию муниципального лесного контроля.
--------------------------------
<8> Раздьяконова Е.В. Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в области лесных отношений // Правовые проблемы использования и охраны лесов и повышение лесного потенциала России: Сб. ст. международной научно-практической конференции / Отв. ред. Т.Ю. Оленина. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2013. С. 137.

Осуществление на территории муниципального образования муниципального лесного контроля возлагается на органы местного самоуправления ст. 98 ЛК РФ 2006 г. с учетом требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ <9>.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6249.

В ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ приведено определение муниципального контроля. В ряде муниципальных образований приняты свои положения о муниципальном лесном контроле <10>.
--------------------------------
<10> Решение Совета депутатов г. Лобня Московской области от 27 ноября 2012 г. N 293/13 (в ред. от 23.05.2017) "О Положении о муниципальном лесном контроле на территории города Лобня Московской области" // Лобня. 2012. N 49; решение Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 25 января 2017 г. N 02/35 "О принятии Положения о муниципальном лесном контроле на территории городского округа Балашиха Московской области" // Приложение к газете "Факт". 2017. N 4/1; решение Совета городского округа г. Уфа РБ от 2 октября 2014 г. N 35/3 "Об утверждении Положения о муниципальном лесном контроле на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был; решение Совета Мийнальского сельского поселения Республики Карелия от 3 февраля 2011 г. N 34 "Об утверждении Положения о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории Мийнальского сельского поселения". URL: http://miinala-adm.ru/documents/199.html и др.

Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по осуществлению муниципального лесного контроля сводятся:
- к организации и осуществлению исследуемого вида контроля на территории муниципального образования;
- разработке административных регламентов осуществления муниципального лесного контроля;
- организации и проведению мониторинга его эффективности и
- осуществлению иных предусмотренных нормативными правовыми актами полномочий.
Одну из проблем составляет отсутствие конкретного объекта муниципального лесного контроля. В связи с этим органам местного самоуправления необходимо самим определять объекты контроля. Проведение муниципального лесного контроля осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок, которые могут быть документарными и выездными. По итогам проверки уполномоченное должностное лицо составляет акт <11>.
--------------------------------
<11> Койвистойнен Л.А. Проблемы муниципального лесного контроля // Сравнительно-правовые исследования в области особо охраняемых природных территорий и лесов Фенноскандии: Сб. ст. международной научно-практической конференции / Отв. ред. Т.Ю. Оленина. Петрозаводск, 2014. С. 54 - 62.

В итоге, несмотря на то что в муниципальных образованиях действуют муниципальные правовые акты о муниципальном лесном контроле, этот вид контроля малоэффективен в силу следующих обстоятельств:
- отсутствия в законодательстве четко установленного объекта муниципального лесного контроля;
- неоднозначности статуса лесных участков, расположенных на землях населенных пунктов;
- отсутствия заинтересованности муниципальных образований в оформлении лесных участков, расположенных в границах муниципального образования, в муниципальную собственность, так как на муниципальное образование переходят расходы по содержанию такой собственности;
- загруженности должностных лиц, выполняющих помимо муниципального лесного контроля еще иные функции, не связанные с такой деятельностью;
- недостаточности ресурсов (финансовых, кадровых и материально-технических).
Поэтому предлагается полномочие органов местного самоуправления по осуществлению муниципального лесного контроля упразднить из действующего российского законодательства, как когда-то был отменен муниципальный экологический контроль <12>.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ (в ред. от 20.03.2011) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

Литература

1. Койвистойнен Л.А. Проблемы муниципального лесного контроля / Л.А. Койвистойнен // Сравнительно-правовые исследования в области особо охраняемых природных территорий и лесов Фенноскандии: Материалы международной научно-практической конференции "Зеленый пояс Фенноскандии 2013" (г. Петрозаводск, 8 - 12 октября 2013 г.): Сб. науч. ст. / Отв. ред. Т.Ю. Оленина. Петрозаводск, 2014. С. 54 - 62.
2. Раздьяконова Е.В. Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в области лесных отношений / Е.В. Раздьяконова // Правовые проблемы использования и охраны лесов и повышение лесного потенциала России: Материалы международной научно-практической конференции / Отв. ред. Т.Ю. Оленина. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2013. С. 137.
3. Свидская Я.С. Реализация Управлением Росреестра по Республике Карелия контрольно-надзорных полномочий в рамках совершенствования земельного законодательства. Проблемы и перспективы / Я.С. Свидская // Проблемы совершенствования земельного и экологического законодательства в условиях модернизации права: Материалы всероссийской научно-практической конференции (г. Петрозаводск, 19 февраля 2016 г.): Сб. науч. ст. / Р.Р. Пивненко (отв. ред.), Т.Ю. Оленина (ред.), О.В. Долгалева (отв. секретарь). Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, 2016. С. 105.

References

1. Koyvistoynen L.A. Problemy' munitsipalnogo lesnogo kontrolya [Issues of Municipal Forest Control] / L.A. Koyvistoynen // Sravnitelno-pravovy'e issledovaniya v oblasti osobo okhranyaemy'kh prirodny'kh territoriy i lesov Fennoskandii: Materialy' mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii "Zeleny'y poyas Fennoskandii 2013" (g. Petrozavodsk, 8 - 12 oktyabrya 2013 g.): Sb. nauch. st. / Otv. red. T.Yu. Olenina. Petrozavodsk - Comparative Law Research of Specially Protected Natural Areas and Forests of Fennoscandia: Files of the international scientific and practical conference The Green Belt of Fennoscandia 2013 (Petrozavodsk, October 8 to 12, 2013): Collection of scientific articles / Publishing editor T.Yu. Olenina. Petrozavodsk, 2014. S. 54 - 62.
2. Razdyakonova E.V. Voprosy' realizatsii polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya v oblasti lesny'kh otnosheniy [Issues of Exercising of Powers of Local Self-Government Authorities in Forest Relationships] / E.V. Razdyakonova // Pravovy'e problemy' ispolzovaniya i okhrany' lesov i povy'shenie lesnogo potentsiala Rossii: Materialy' mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii / Otv. red. T.Yu. Olenina. Petrozavodsk: Izd-vo PetrGU - Legal Issues of the Use and Protection of Forests and the Development of the Forest Potential of Russia: Files of an international scientific and practical conference / Publishing editor T.Yu. Olenina. Petrozavodsk: Publishing house of the PetrSU, 2013. S. 137.
3. Svidskaya Ya.S. Realizatsiya Upravleniem Rosreestra po Respublike Kareliya kontrolno-nadzorny'kh polnomochiy v ramkakh sovershenstvovaniya zemelnogo zakonodatelstva. Problemy' i perspektivy' [Exercising of Control and Supervisory Powers by the Directorate of the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography for the Republic of Karelia within the Framework of Land Law Improvement. Issues and Prospects] / Ya.S. Svidskaya // Problemy' sovershenstvovaniya zemelnogo i ekologicheskogo zakonodatelstva v usloviyakh modernizatsii prava: Materialy' vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii (g. Petrozavodsk, 19 fevralya 2016 g.): Sb. nauch. st. / R.R. Pivnenko (otv. red.), T.Yu. Olenina (red.), O.V. Dolgaleva (otv. sekretar). Petrozavodsk: Karelskiy nauchny'y tsentr RAN - Issues of Land and Environmental Law Improvement in the Conditions of Law Modernization: Files of an all-Russia scientific and practical conference (Petrozavodsk, February 19, 2016): Collection of scientific articles / R.R. Pivnenko (publishing editor), T.Yu. Olenina (editor), O.V. Dolgaleva (executive secretary). Petrozavodsk: Karelian Research Center of the Russian Academy of Sciences, 2016. S. 105.