"Защита прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля с учетом новых положений федерального законодательства"
(Вощинский М.В.)
(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2021)	
Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru

Дата сохранения: 21.10.2021

		Подготовлен для системы КонсультантПлюс		
ЗАЩИТА ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)
И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ С УЧЕТОМ НОВЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(вступление в силу с 1 июля 2021 года Федерального закона
от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле
(надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации")

Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 15 июля 2021 года

М.В. ВОЩИНСКИЙ

Вощинский Михаил Владимирович, кандидат юридических наук, адвокат.

Предисловие

Praemonitus, praemunitus (лат.) - предупрежден - значит вооружен. Древнеримский афоризм и сейчас широко используется в англоязычной юриспруденции.
Применительно к теме данной книги он означает - если ты знаешь о своих правах, то сможешь воспользоваться этим знанием для своей защиты.
Проверки контролирующих органов доставляют немало хлопот бизнесу и могут повлечь весьма серьезные последствия (к примеру изъятие земельного участка, приостановление деятельности предприятия и др.). Поэтому для предпринимателя принципиально важно уметь не запрещенными законом средствами защитить свои интересы.
Особую актуальность данному изданию придает то, что законодательство о государственном и муниципальном контроле в настоящее время активно меняется. Уже вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и с 1 июля 2021 года начнет действовать Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", который предусмотрел новые виды проверочных мероприятий и основания их проведения.
Цель данной книги - рассмотреть новеллы законодательства в свете их использования субъектами предпринимательства при осуществлении в отношении их государственного и муниципального контроля.
Автор книги более 20 лет проработал в прокуратуре г. Москвы и в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, поэтому изнутри знает работу надзорных и контролирующих органов. В настоящее время является практикующим адвокатом.

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) И ЕГО ВИДЫ

1.1 Понятие государственного контроля. Соотношение понятий
"государственный контроль" и "надзор"

Понятие государственного контроля (надзора) содержится в ч. 1 ст. 1 Закона N 248-ФЗ. Это деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Следует обратить внимание, что прежде всего задачей государственного контроля является предупреждение нарушений, а уже затем их выявление и пресечение.
В ч. 2 ст. 1 Закона N 248-ФЗ указывается, что государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванных нарушениями обязательных требований.
И здесь законодатель говорит о том, что целью государственного контроля является не именно выявление и пресечение нарушений, а минимизация рисков, что может быть достигнуто посредством не только наказания нарушителей, но и проведения соответствующих профилактических мероприятий, указанных в разд. IV Закона N 248-ФЗ (см. гл. 3 книги).
Таким образом, государственный контроль осуществляется как посредством контрольных, так и посредством профилактических мероприятий.
Отметим, что применительно к Закону N 248-ФЗ понятия "надзор" и "контроль" являются практически идентичными. Различие заключается лишь в том, что термин "надзор" употребляется только применительно к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, а на муниципальном уровне существует только контроль.
Исторически сложилось, что в целом за государственными органами, проводящими проверки по отдельным направлениям деятельности, закрепилось название "контролирующие", а надзорным органом, как правило, именуют прокуратуру. Но в тексте самого Закона N 248-ФЗ (ст. 2) мы можем прочесть о надзоре в сфере использования атомной энергии, надзоре за деятельностью некоммерческих организаций и в то же время - о налоговом, таможенном или валютном контроле. Применительно к финансово-бюджетной сфере и некоторым другим применяются оба термина и "контроль", и "надзор". Для практического применения положений Закона данное терминологическое различие сколько-нибудь существенного значения не имеет <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно на эту тему см. Олейник О.М. "Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля (надзора) за бизнесом" // Закон. 2016. N 11.

В настоящем исследовании мы будем употреблять термин "государственный контроль", подразумевая и контроль, и надзор.

1.2. Обязательные требования

Уже в ст. 1 Закона N 248-ФЗ употребляется понятие "обязательные требования", однако в данном Законе его содержание не раскрывается. Обязательным требованиям посвящен отдельный закон, принятый в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности, а именно Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ), согласно ст. 1 которого это требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
Обязательные требования могут устанавливаться федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, - указами Президента России, в случаях, предусмотренных федеральными законами и указами Президента России, - постановлениями Правительства России и федеральных органов исполнительной власти.
Согласно ч. 5 ст. 2 Закона N 247-ФЗ порядок установления и оценки применения обязательных требований, устанавливаемых нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, определяется указанными нормативными правовыми актами на основании Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Иными словами, региональные и местные органы власти могут устанавливать обязательные требования строго в рамках своей компетенции.
Это же относится и к федеральному уровню - даже Президент России не может вводить обязательные требования, если такое его полномочие не предусмотрено конкретным федеральным законом. Тем более это относится к Правительству, министерствам и ведомствам.
В ч. 6 ст. 2 Закона N 247-ФЗ специально закреплено, что полномочия по установлению обязательных требований, возложенные федеральными законами на федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, не могут осуществляться иными органами и организациями.
В практической плоскости эти положения закона могут быть использованы для признания недействительными обязательных требований, если они приняты тем или иным государственным органом вне рамок своей компетенции. Допустим, местная администрация установила обязательные требований по предмету, который подлежит регулированию только региональной или федеральной властью.
Положения нормативных правовых актов, которыми устанавливаются обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем через 90 дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта.
Срок в 3 месяца должен позволить субъектам хозяйственной деятельности изучить и обеспечить исполнение вновь введенных требований, а конкретно определенные две даты вступления их в силу позволяют проще отследить произошедшие изменения.
При разработке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, должно быть обеспечено их публичное обсуждение. При этом оценка регулирующего воздействия проводится в отношении проекта нормативного правового акта, которым устанавливаются обязательные требования при его разработке (ст. 11 Закона N 247-ФЗ).
Чрезвычайно важна для предпринимателей ч. 7 ст. 3 Закона N 247-ФЗ, согласно которой в случае действия различных по содержанию обязательных требований в отношении одного и того же объекта и предмета регулирования лицо считается добросовестно соблюдающим обязательные требования и не подлежит привлечению к ответственности, если оно обеспечило соблюдение одного из таких обязательных требований.
То есть если законодатель допустил действие противоречащих друг другу обязательных требований, то это не может быть основанием для привлечения к ответственности проверяемого лица при условии, что оно обеспечило выполнение одного из них.
Еще один принципиальный момент закреплен в ч. 8 ст. 3 Закона N 247-ФЗ. При отмене нормативного правового акта, которым установлено полномочие по принятию нормативного правового акта, содержащего обязательные требования, нормативные правовые акты, ранее изданные на основании отмененного нормативного правового акта, не подлежат применению.
Теперь юристам, защищающим права бизнеса, имеет смысл проверить, не отменен ли правовой акт, которым было установлено полномочие по принятию примененного контролирующим органом НПА.
В Законе N 247-ФЗ определены основные принципы установления обязательных требований: законность, обоснованность, принцип правовой определенности, системность регулирования, открытость и предсказуемость регулирования, исполнимость.
Обоснованность обязательных требований заключается в наличии риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, а также возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.
Правовая определенность и системность заключаются в том, что содержание обязательных требований должно быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении.
Согласно ст. 12 Закона N 247-ФЗ федеральные органы исполнительной власти производят оценку эффективности применения действующих обязательных требований. Процедура проведения такой оценки установлена Постановлением Правительства РФ N 2454 от 31 декабря 2020 года.
Оценка производится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (отраслевыми министерствами и ведомствами), однако к обсуждению в обязательном порядке привлекается и бизнес-сообщество.
Порядок проведения такой оценки следующий.
Минэкономразвития России ежегодно, до 1 июня предшествующего года, с учетом предложений Минюста России представляет в Правительство Российской Федерации проект плана проведения оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах.
В плане указываются сферы общественных отношений, эффективность контрольной деятельности которых предполагается оценить.
В соответствии с утвержденным планом уполномоченными федеральными органами исполнительной власти готовится перечень нормативно-правовых актов, подлежащих обсуждению.
В целях публичного обсуждения проекта перечня уполномоченный орган не позднее 1 сентября года, предшествующего году подготовки доклада, размещает его на федеральном портале проектов нормативно-правовых актов https://regulation.gov.ru/ с одновременным извещением субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, к которым применяются обязательные требования органов и организаций, целью деятельности которых являются защита и представление интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Срок публичного обсуждения проекта перечня не может составлять менее 20 рабочих дней со дня его размещения на портале. По результатам поступивших на портал замечаний проект перечня дорабатывается.
Кроме того, уполномоченным органом в целях публичного обсуждения проекта перечня при необходимости проводятся совещания, заседания консультативных органов и иные мероприятия с участием субъектов предпринимательской деятельности, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Далее уполномоченным органом готовится доклад о достижении целей введения обязательных требований, включающий комплексную оценку системы обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, представленных в утвержденном перечне по соответствующей сфере общественных отношений, который направляется в Минэкономразвития. Минэкономразвития, в свою очередь, готовит заключение по докладу с учетом правовой позиции, представленной Минюстом.
Конечным этапом является принятие уполномоченным органом решения о продлении срока действия нормативно-правового акта (об отсутствии оснований для внесения в него изменений) либо о его отмене.
Сведения о принятом решении также размещаются на федеральном портале проектов нормативно-правовых актов.
Согласно ст. 14 Закона N 247-ФЗ федеральные органы исполнительной власти после принятия законопроекта смогут издавать официальные разъяснения обязательных требований в форме приказа.
При этом официальные разъяснения не могут устанавливать новые обязательные требования, а также изменять их смысл.
Отдельное внимание необходимо уделить ст. 15 Закона N 247-ФЗ "Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона ("регуляторная гильотина")".
Наименование этой статьи дало неофициальное название всему законопроекту - "Закон о "регуляторной гильотине".
Видимо, авторы Закона посчитали, что покончить с неразберихой нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, возможно только при помощи орудия казни, ставшего легендарным во времена Великой французской революции.
Что же режет нож гильотины?
Все нормативные правовые акты, как РФ, так и РСФСР, СССР, содержащие обязательные требования и вступившие в силу до 1 января 2020 года.
По состоянию на март 2021 года отменены 3 003 таких нормативных правовых актов <2>.
--------------------------------
<2> Knd.ac.gov.ru - официальный сайт реформы контрольной и надзорной деятельности.

Но независимо от того, отменены ли эти нормативные правовые акты, с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля не допускается проведение оценки соблюдения обязательных требований, в них содержащихся, а если такие факты и установлены, то это не может являться основанием для привлечения лица к административной ответственности (ч. 2, 3 ст. 15 Закона N 247-ФЗ).
Однако из каждого правила есть исключения. Согласно ч. 4 ст. 15 Закона N 247-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе определить перечень нормативных правовых актов, действие которых будет продолжено.
Вот этим правом Правительство и воспользовалось, приняв Постановление от 31 декабря 2020 г. N 2467 (далее - Постановление N 2467). Указанные в Перечне нормативные правовые акты подлежат применению при осуществлении государственного контроля и после 1 января 2021 года.
Срок действия части из перечисленных в Перечне актов ограничен конкретным периодом времени, начиная с 1 марта 2021 года и заканчивая 1 сентября 2022 года.
Так, например, Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. N 1240 "О проведении технического осмотра транспортных средств городского наземного электрического транспорта" будет действовать до 1 марта 2021 года, а Постановление Правительства РФ от 17 октября 2015 г. N 1114 "О расследовании причин аварийных ситуаций при теплоснабжении и о признании утратившими силу отдельных положений Правил расследования причин аварий в электроэнергетике" - до 1 сентября 2022 года.
Практическое значение комментируемого Постановления таково: если вашу организацию обвиняют в невыполнении обязательных требований, содержащихся в конкретном нормативном правовом акте, вступившем в силу до 1 января 2020 года (!), то эта претензия может быть правомерна только в том случае, если данный акт указан в Перечне, утвержденном Постановлением N 2467. Если же нет, то действия контролирующего органа незаконны, соответственно, и для привлечения субъекта предпринимательской деятельности к административной ответственности нет оснований.

1.3. Виды государственного и муниципального контроля,
его предмет и объект

В Законе N 248-ФЗ, в отличие от Закона N 294-ФЗ, указывается, что виды федерального контроля, контроля, относящегося к совместному ведению РФ и ее субъектов, а также виды муниципального контроля устанавливаются федеральными законами.
Виды регионального контроля по предметам ведения субъектов Российской Федерации устанавливаются законами субъектов РФ.
То есть по новому законодательству вид контроля может устанавливаться только федеральным или региональным законом.
Что же понимается под видом контроля? В Законе 248-ФЗ данное понятие прямо не раскрывается. Однако его значение можно уяснить через содержание ст. 15 - предмет контроля, под которым понимается:
- соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами;
- соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах;
- соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных мероприятий.
В ч. 2 данной статьи указано, что предмет контроля определяется федеральным законом о виде контроля, законом субъекта Российской Федерации о виде контроля.
Соответственно, вид государственного (муниципального) контроля определяется установленным федеральным либо региональным законом предметом контроля в конкретной сфере общественных отношений.
Иными словами, виды надзора подразделяются в зависимости от сферы регулирования - природоохранное законодательство, законодательство о труде и др. Соответственно, подразделяются и контролирующие органы - Росприроднадзор, Роструд и т.д.
Контрольные органы в рамках видов контроля обеспечивают учет объектов контроля. Но при осуществлении этого учета на контролируемых лиц не может возлагаться обязанность по представлению сведений, документов, если иное не предусмотрено федеральным законом (ч. 4 ст. 16 Закона N 248-ФЗ).
Таким образом, возможность проверки соблюдения обязательных требований в той или иной сфере всегда обусловлена наличием соответствующего федерального либо, если речь идет о полномочиях субъекта Федерации, регионального закона. Подзаконными актами новые виды контроля вводится не могут.
Согласно ч. 10 ст. 1 Закона N 248-ФЗ федеральным законом о виде контроля, законом субъекта Российской Федерации о виде контроля определяется наименование вида контроля с указанием его отнесения к федеральному государственному контролю, или к региональному государственному контролю, или к муниципальному контролю.
Статьей 18 Закона N 248-ФЗ предусмотрено ведение единого реестра видов контроля (ЕРВК), в который включаются сведения о видах контроля и осуществляющих их контрольных (надзорных) органах, их территориальных органах и подразделениях.
Формирование ЕРВК начнется с 1 июля 2021 года, а ввод в эксплуатацию будет осуществлен до 1 января 2022 года.
Ранее в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 4 Закона N 294-ФЗ и по поручению Правительства Российской Федерации Министерство экономического развития России также вело перечень видов контроля (и органов, его осуществляющих), который размещался на сайте ar.gov.ru не реже одного раза в два месяца.
Ознакомившись с указанным перечнем, можно было понять, со стороны каких органов и на предмет соблюдения каких требований потенциально возможна проверка того или иного бизнеса. Но при этом отсутствие в перечне сведений о виде федерального государственного контроля (надзора) не препятствовало реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти по его осуществлению <3>. Кроме того, детально процедура ведения данного реестра регламентирована не была.
--------------------------------
<3> Постановление Правительства РФ от 24.03.2017 N 331 "О ведении перечня видов федерального государственного контроля (надзора) и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на их осуществление", п. 8.

В настоящее время в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2021 г. N 528 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части создания, эксплуатации и развития единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля" Правила ведения федеральной государственной информационной системы "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" <4> дополнены приложением в виде "Правила формирования и ведения Единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Реестр) <5>.
--------------------------------
<4> См.: Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)".
<5> Данный Реестр не следует путать с единым реестром контрольных (надзорных) мероприятий, ведение которого предусмотрено ст. 19 Закона N 248-ФЗ.

Реестр, содержит сведения о видах контроля и осуществляющих их контрольных (надзорных) органах, иные сведения, предусмотренные ст. 18 Закона N 248-ФЗ, в том числе сведения по вопросам осуществления видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля и соблюдения обязательных требований.
Согласно п. 5 вышеуказанных Правил Реестр включает в себя следующие сведения:
а) перечень видов государственного контроля (надзора), видов муниципального контроля (далее - виды контроля) с указанием:
- наименования вида контроля, включая сокращенное наименование (под сокращенным наименованием понимается наименование, даваемое контрольным (надзорным) органом на свое усмотрение виду контроля (одно на вид контроля) в реестре для целей упрощения публичного отображения в реестре, сокращенное наименование не заменяет полного наименования и носит информационный характер);
- ключевых слов, обозначающих вид контроля (формирующихся автоматически и дополняемых контрольными (надзорными) органами при необходимости), под которыми понимаются слова, ассоциирующиеся с употребляемыми в названии вида контроля словами или синонимичные им;
- отнесения вида контроля к федеральному государственному контролю (надзору), региональному государственному контролю (надзору) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, региональному государственному контролю (надзору) по предметам ведения субъектов Российской Федерации, муниципальному контролю;
- архивных записей по виду контроля, под которыми понимаются записи, внесенные ранее и измененные или исключенные (отображаются в публичной части реестра со специальной пометкой "исключено/изменено");
б) сведения о контрольных (надзорных) органах, их территориальных органах и подразделениях, осуществляющих виды контроля:
- наименование контрольных (надзорных) органов, их территориальных органов и подразделений;
- адреса местонахождения контрольных (надзорных) органов, их территориальных органов и подразделений, сведения об их официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет) (при наличии) и контактные телефоны;
- сведения о руководителях контрольных (надзорных) органов, их территориальных органов и подразделений, об иных уполномоченных на осуществление контрольной (надзорной) деятельности должностных лицах контрольных (надзорных) органов, их территориальных органов и подразделений;
- условный номер субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования, на территории которого действует соответствующий вид контроля, присваиваемый субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию в автоматическом режиме в реестре;
в) сведения по вопросам осуществления видов контроля и соблюдения обязательных требований:
- информация о контролируемых лицах (физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели);
- перечень критериев и индикаторов риска нарушения обязательных требований, порядок отнесения объектов государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее - объекты контроля) к категориям риска;
- исчерпывающий перечень сведений, которые могут запрашиваться контрольным (надзорным) органом у контролируемого лица;
- классификация объектов контроля с указанием категории риска и ссылка на перечень объектов, размещенный на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети Интернет;
- программа профилактики рисков причинения вреда и план проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий контрольным (надзорным) органом (при проведении таких мероприятий);
- информация о способах и процедуре самообследования (при ее наличии), в том числе методические рекомендации по проведению самообследования и подготовке декларации соблюдения обязательных требований, и информация о декларациях соблюдения обязательных требований, представленных контролируемыми лицами;
- руководства по соблюдению обязательных требований, разработанные и утвержденные в соответствии с Федеральным законом "Об обязательных требованиях в Российской Федерации";
- сведения о способах получения консультаций по вопросам соблюдения обязательных требований;
- сведения о порядке досудебного обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц;
- сведения о применении контрольным (надзорным) органом мер стимулирования добросовестности контролируемых лиц;
- доклады, содержащие результаты обобщения правоприменительной практики контрольного (надзорного) органа;
- доклады о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле;
г) сведения о профилактических мероприятиях, контрольных (надзорных) мероприятиях и контрольных (надзорных) действиях, осуществляемых в рамках конкретных видов контрольных (надзорных) мероприятий, проведение которых возможно при осуществлении контроля, о специальных режимах государственного контроля (надзора);
д) сведения о нормативных правовых актах в отношении государственного контроля (надзора), муниципального контроля:
- тексты нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, сроки и порядок их вступления в силу;
- сведения об изменениях, внесенных в нормативные правовые акты, регулирующие осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о сроках и порядке их вступления в силу;
- перечень нормативных правовых актов с указанием структурных единиц этих актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информация о мерах ответственности, применяемых при нарушении обязательных требований, с текстами в действующей редакции;
- утвержденные формы проверочных листов с указанием ссылки на адрес сайта в сети Интернет, позволяющего пройти самообследование.
Внесение контрольными (надзорными) органами сведений в реестр осуществляется в 5-дневный срок со дня вступления в силу нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного и муниципального контроля.
Общедоступные сведения, содержащиеся в реестре, должны быть доступны для ознакомления без взимания платы на официальном сайте реестра в сети Интернет.
Исходя из того что согласно п. 3 Правил реестр создается в целях в том числе обеспечения открытости осуществления указанной деятельности контрольными (надзорными) органами, нам представляется, что невключение в Реестр того или иного вида надзора является основанием для признания незаконным проведения в его рамках проверочных мероприятий.
В ст. 16 Закона N 248-ФЗ определяется объект контроля:
1) деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие);
2) результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования;
3) здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования (производственные объекты).
Иными словами, объект контроля - это явления, которые подлежат исследованию в ходе осуществления контрольных мероприятий. Это могут быть как материальные объекты - здания, транспорт и др., так и не материальные - деятельность, организация производственного процесса, действия конкретных должностных лиц (допустим по соблюдению техники безопасности).

1.4. Федеральный, региональный и местный уровни
государственного контроля

Статьи 4, 5, 6 Закона N 248-ФЗ определяют, что полномочиями по осуществлению государственного контроля обладают как федеральные органы исполнительной власти, так и региональные, а также местные (органы местного самоуправления).

Справка. В гл. 3 Конституции России установлено, что в состав Российской Федерации входят т.н. субъекты Федерации (республики, области, края, города Москва, Санкт-Петербург, Севастополь и др.), которые имеют собственные органы власти. Полномочия органов местного самоуправления, которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установлены в гл. 8 Конституции РФ.
При этом предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов разграничены в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Так, например, уголовная ответственность может устанавливаться только федеральным законодательством, а административная - и федеральным, и региональным.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Также следует учитывать, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), именно в связи с этим в Законе N 248-ФЗ отдельно (помимо государственного контроля (надзора) выделяется муниципальный контроль.
Соответственно определенной Конституцией структуре разграничиваются и полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов при осуществлении контроля.
К компетенции федеральных органов власти относится организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора). При этом полномочия по осуществлению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления.

Органы власти субъектов Федерации полномочны на организацию и осуществление регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, при этом часть своих полномочий по контролю они могут передавать органам местного самоуправления.
Следует различать региональный контроль и контроль, осуществляемый территориальными органами федеральных органов исполнительный власти в субъектах Федерации, созданными в соответствии со ст. 78 Конституции РФ. Последний будет относиться к государственному контролю федерального уровня.
Органы местного самоуправления осуществляют организацию и муниципальный контроль на территории муниципального образования. Однако отнесение осуществления соответствующих видов муниципального контроля к полномочиям органов местного самоуправления осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом органы местного самоуправления не могут самостоятельно устанавливать полномочия по осуществлению того или иного вида контроля.

1.5. Мероприятия по проверке,
на которые не распространяется действие Закона N 248-ФЗ

Мы рекомендуем читателю внимательно ознакомиться с содержанием настоящего раздела, так как при взаимодействии с государственными органами чрезвычайно важно понимать, подпадают ли проводимые ими действия под действия Закона N 248-ФЗ либо нет. В противном случае возможны острые конфликтные ситуации в связи с тем, что проверяемое лицо настаивает на соблюдении порядка проверки, установленного рассматриваемым законом, а в действительности проводится обыск по уголовному делу или обследование в рамках КоАП РФ или Закона "Об оперативно-розыскной деятельности".
В ч. 3 ст. 1 Закона N 248-ФЗ указаны функции правоохранительных, судебных, контрольных органов, которые к государственному и муниципальному контролю для целей рассматриваемого Федерального закона не относятся.
Среди них есть те, которые являются не контрольной, а правоохранительной деятельностью государства. А есть те, которые могут осуществляться и контрольными органами, но в связи с некими обстоятельствами, связанными с повышенной общественной опасностью произошедшего либо с рассмотрением дел об административных правонарушениях.
Новеллой Закона N 248-ФЗ является положение о том, что он не распространяются на мероприятия по проверке заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции органов внутренних дел и иных органов дознания <6>.
--------------------------------
<6> Положение Закона N 294-ФЗ также на эту деятельность не распространялось, однако в самом Законе это прямо прописано не было.

Процедура проверки сообщений о преступлениях регламентирована ст. 144 - 145 УПК РФ. По-другому она еще называется "доследственная проверка", которая направлена на то, чтобы установить, имеются ли основания для возбуждения уголовного дела или таковые отсутствуют.
Срок проверки установлен законом в 3, 10, 30 суток, но на практике подобные проверки, особенно по преступлениям экономической направленности, могут проводить месяцы, а иногда и годы.
В ходе проверки дознаватель, следователь вправе в том числе: получать объяснения, истребовать документы и предметы, изымать их в порядке, установленном УПК РФ, назначать судебную экспертизу, производить осмотр места происшествия (таким местом может быть и офис организации, и производственное помещение), документов, предметов, требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-разыскных мероприятий.
Отметим, что в соответствии с ч. 1.1 ст. 144 УПК РФ лицам, в отношении которых проводится доследственная проверка, гарантируется ряд процессуальных прав, в том числе и право воспользоваться услугами адвоката, реализацию которого дознаватель, следователь обязаны обеспечить.
Но гарантии, предусмотренные Законом N 248-ФЗ, в данном случае неприменимы.
В п. 2 ч. 3 ст. 1 Закона N 248-ФЗ указано, что его нормы не применяются при проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия.
Производство оперативно-разыскных мероприятий регламентируется нормами Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности". Оперативно-разыскные мероприятия в соответствии со ст. 15 названного Закона могут проводиться гласно и негласно, при этом уполномоченные на их проведение органы вправе производить при их проведении изъятие документов, предметов, материалов и сообщений.
В случае если такое изъятие производится гласно, то должностным лицом, производившим изъятие, составляется протокол и изготавливаются копии изъятых документов.
Что касается дознания и предварительного следствия, то их производство регламентировано УПК РФ.
Принципиальным отличием этих стадий уголовного процесса является то, что они реализуются только с момента возбуждения уголовного дела. Исключительно после вынесения этого процессуального акта у следователя, дознавателя возникают правомочия проводить следственные действия - обыск, выемку, допрос и др., а также применять меры процессуального принуждения вплоть до заключения обвиняемого (в исключительных случаях подозреваемого) под стражу.
Производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях регламентируется разд. IV, V Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).
В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Начальной стадией такого производства является возбуждение дала об административном правонарушении (гл. 28 КоАП РФ).
В ходе производства по делам об административных правонарушениях могут быть применены меры обеспечения, в том числе осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ); изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения (ст. 27.10 КоАП РФ).
Не подпадает под сферу действия Закона N 248-ФЗ и рассмотрение дел о нарушении законодательства о рекламе.
Государственный надзор в сфере рекламы осуществляется ФАС России и ее территориальными органами, полномочия которых установлены ст. 33 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе". Организация и проведение проверок регламентированы ст. 35.1 того же Закона, и Постановлением Правительства РФ от 16.11.2020 N 1838 "Об утверждении Положения о государственном надзоре в сфере рекламы", согласно п. 7 которого к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ст. 35.1 Федерального закона "О рекламе".
Также обращает на себя внимание следующий факт - в п. 8 ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ закреплено, что под сферу его действия не подпадает государственный надзор в сфере рекламы, а в комментируемом Законе указано только на рассмотрение дел о нарушениях законодательства о рекламе.
В соответствии с ч. 9 ст. 36 Федерального закона "О рекламе" рассмотрение антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а именно Постановлением Правительства РФ от 24.11.2020 N 1922 "Об утверждении Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе".
Из системного анализа приведенных норм следует, что под действие Закона N 248-ФЗ не подпадает именно возбуждение и рассмотрение дел о нарушении законодательства о рекламе, но не проведение проверок в этой сфере.
Проверка устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
Данный вид наказания установлен ст. 3.12 КоАП РФ и заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Порядок проведения рассматриваемой проверки установлен ч. 5 ст. 32.12 КоАП РФ. Она проводится по истечении срока, установленного в постановлении об административном приостановлении деятельности. В случае если по результатам проведенной проверки будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, не устранены, может быть составлен новый протокол об административном правонарушении и могут быть применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном гл. 27 КоАП РФ.
Деятельность судов, деятельность по обеспечению установленного порядка деятельности судов и деятельность по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц.
В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами.
В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации; кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
Что касается деятельности по обеспечению установленного порядка деятельности судов и деятельность по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, то она осуществляется Федеральной службой судебных приставов в рамках предоставленных полномочий <7>.
--------------------------------
<7> См.: ст. 6.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов".

Деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора также не регламентируется требованиями Закона N 248-ФЗ.
В соответствии с положениями Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорский надзор подразделяется на надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека, надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предметом надзора за соблюдением законов является в том числе соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Полномочия прокурора по проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регламентированы Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с ч. 2 ст. 1 которого прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор, в том числе за органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Порядок проведения прокурорских проверок <8> установлен ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".
--------------------------------
<8> В законодательстве такого термина нет, но на практике он употребляется.

О проведении проверки прокурором или его заместителем выносится решение, типовая форма которого утверждена Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2017 N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".
Решение доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
При этом проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.
Таким образом, прокурор не имеет полномочий проверять любой объект на поднадзорной территории по своему личному усмотрению, а только на основании поступившей информации. Это могут быть обращения граждан, органов власти, материалы в средствах массовой информации.
Еще одно основание - это включение мероприятия по проведению проверки организации в так называемый план работы прокуратуры на полугодие. Данный план является внутренним документом прокуратуры, не размещается в открытом доступе и его не нужно путать с ежегодным планом проведения плановых проверок.
Срок проверки составляет 30 суток и может быть продлен еще на 30 суток.
Не распространяется действие Закона N 248-ФЗ и на расследование причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, профессиональных заболеваний, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда (ущерба) окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному имуществу.
Здесь необходимо учитывать, что речь идет не о расследовании уголовного дела в порядке, определяемом уголовно-процессуальным законодательством, а об иных видах расследования, порядок проведения которых определяется соответствующим отраслевым законодательством.
Так, например, в соответствии со ст. 227 - 230 ТК РФ расследование несчастного случая на производстве проводится комиссией в составе не менее трех человек, которую образует работодатель.
В состав комиссии включаются специалист по охране труда или лицо, назначенное ответственным за организацию работы по охране труда приказом (распоряжением) работодателя, представители работодателя, представители выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников, уполномоченный по охране труда.
При расследовании несчастного случая (в том числе группового), в результате которого один или несколько пострадавших получили тяжелые повреждения здоровья, либо несчастного случая (в том числе группового) со смертельным исходом в состав комиссии также включаются государственный инспектор труда <9>.
--------------------------------
<9> См. также: Постановление Минтруда РФ от 24 октября 2002 г. N 73 "Об утверждении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях".

Действие Закона N 248-ФЗ не распространяется на деятельность спецслужб: органов внешней разведки, органов государственной охраны, органов федеральной службы безопасности.
Функция внешней разведки осуществляется Службой внешней разведки Российской Федерации, а также органом внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации (ГРУ), Федеральной службой безопасности Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона от 10.01.1996 N 5-ФЗ "О внешней разведке").
Государственную охрану осуществляет Федеральная служба охраны Российской Федерации <10>.
--------------------------------
<10> См.: Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране", Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013 "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации".

Деятельность ФСБ России регулируется Федеральным законом от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности".
В Законе N 294-ФЗ аналогичной нормы не имелось. Возможно, это объясняется тем, что спецслужбы осуществляют главным образом оперативно-разыскную деятельность, которая и так выведена из-под действия законодательства о государственном контроле.
Однако некоторые контрольные функции имеются и у них. Так, в соответствии с п. "ш" ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" к компетенции Службы относится регулирование в области разработки, производства, реализации, эксплуатации шифровальных (криптографических) средств и защищенных с использованием шифровальных средств систем и комплексов телекоммуникаций, расположенных на территории Российской Федерации, а также в области предоставления услуг по шифрованию информации в Российской Федерации, выявления электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, в помещениях и технических средствах <11>.
--------------------------------
<11> См. также: Приказ ФСБ России от 23 марта 2016 г. N 182 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению лицензионного контроля деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств...".

Соответственно, при осуществлении государственного контроля в означенной сфере действия ФСБ России не регулируется положениями Закона N 248-ФЗ.
В ч. 4, 5 ст. 2 Закона N 248-ФЗ перечисляются виды государственного контроля, на которые положения рассматриваемого Закона также не распространяются.
Смысл данной юридико-технической конструкции в том, что если в ч. 3 ст. 1 Закона N 248-ФЗ речь идет об иных формах деятельности государственных органов, то в ч. 2 именно о видах государственного контроля, исключенных из сферы действия рассматриваемого Закона.
Это, в частности, надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения; контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; налоговый контроль; валютный контроль и ряд других (всего 42 вида).
В ч. 3 ст. 2 Закона N 248-ФЗ указывается, в каких случаях он применяется в отношении лицензирования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности": это проведение плановых и внеплановых проверочных мероприятий в отношении лицензиатов.

Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА (УЩЕРБА)
ОХРАНЯЕМЫМ ЗАКОНОМ ЦЕННОСТЯМ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА),
МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

Риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля был предусмотрен и Федеральным законом N 294-ФЗ.
В ч. 1 ст. 8.1 закреплялось, что в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля, снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля при организации отдельных видов государственного контроля может применяться риск-ориентированный подход.
Основным принципом риск-ориентированного подхода является дифференциация интенсивности проверочных мероприятий с учетом тяжести потенциальных негативных последствий в случае возможного несоблюдения организацией обязательных требований.
Проще говоря, исходя из этого принципа более опасные производства проверяются чаще, а менее опасные - реже.
Однако согласно Закону N 294-ФЗ риск-ориентированный подход являлся только одной из форм осуществления государственного контроля. Закон же N 248-ФЗ предусматривает управление рисками как основу осуществления данной деятельности.
Согласно ст. 22 Закона N 248-ФЗ государственный контроль осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты).
При этом под риском причинения вреда (ущерба) понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.
В этой же статье дается понятие оценки риска причинения вреда - деятельность контрольного (надзорного) органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей.
Под управлением риском причинения вреда понимается осуществление на основе оценки рисков профилактических мероприятий и контрольных мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска в соответствующей сфере деятельности.
Допустимый уровень риска причинения вреда в рамках вида государственного контроля должен закрепляться в ключевых показателях вида контроля <12>.
--------------------------------
<12> Понятие ключевых показателей видов контроля раскрывается в ст. 30 Закона N 248-ФЗ, определяющей критерии оценки эффективности деятельности контролирующих органов.
Указанные показатели отражают уровень минимизации вреда охраняемым законом ценностям, уровень устранения риска причинения вреда в соответствующей сфере деятельности, по которым устанавливаются целевые (плановые) значения и достижение которых должен обеспечить соответствующий контрольный орган.

Итак, сущность и значение понятия "управление рисками" аналогичны ранее используемому понятию риск-ориентированного подхода. Наличие зависимости между вероятностью возникновения риска и масштабом возможного вреда и частотой проведения проверочных и профилактических мероприятий.
Согласно ч. 7 ст. 22 Закона N 248-ФЗ положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что система оценки и управления рисками при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется. То есть при осуществлении государственного контроля применение риск-ориентированного подхода всегда обязательно.
Основу системы управления рисками составляют категории риска причинения вреда, которые устанавливаются самими контрольным органом в положении о виде контроля.
В ч. 1 ст. 23 Закона N 248-ФЗ установлены шесть категорий риска:
1) чрезвычайно высокий риск - не менее одного, но не более двух контрольных (надзорных) мероприятий в год;
2) высокий риск - не менее одного контрольного мероприятия в четыре года и не более одного контрольного мероприятия в два года;
3) значительный риск - аналогично высокому риску;
4) средний риск - не менее одного контрольного мероприятия в шесть лет и не более одного контрольного мероприятия в три года;
5) умеренный риск - аналогично среднему риску;
6) низкий риск (плановые контрольные мероприятия не проводятся).
Но не в каждом виде контроля используются все шесть перечисленных категорий. Согласно ч. 2 ст. 23 Закона N 248-ФЗ положением о виде контроля должно быть предусмотрено не менее трех категорий риска, в том числе в обязательном порядке категория низкого риска.
Поэтому нас не должно смущать дублирование минимального и максимального количества проверок в категориях высокого и значительного, а также среднего и умеренного риска. Если положением о виде контроля будет предусмотрено использование всех шести категорий, то количество проверочных мероприятий в каждой из них, конечно-же, будет различаться, но в пределах, установленных в рассматриваемой норме Закона N 248-ФЗ.
Конкретные основания отнесения объекта контроля к той или иной категории устанавливаются в положениях о виде контроля. Однако общие принципы их определения сформулированы в ч. 4 - 9 ст. 23 Закона N 248-ФЗ и именуются "критерии риска".
Во-первых, это тяжесть причинения вреда охраняемым законом ценностям и вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Во-вторых, степень тяжести фактического причинения вреда в подобных случаях, потенциальном масштабе распространения вероятных негативных последствий, влекущих причинение вреда, с учетом сложности преодоления таких последствий.
Оценка вероятности наступления негативных событий проводится с учетом предшествующих данных о фактическом причинении вреда вследствие наступления событий, вызванных определенными источниками и причинами риска причинения вреда по различным видам объектов контроля с выделением видов объектов контроля, характеризующихся схожей или различной частотой случаев фактического причинения вреда (ущерба).
В-третьих, добросовестность контролируемых лиц, оцениваемая по следующим признакам:
1) реализация контролируемым лицом мероприятий по снижению риска причинения вреда (ущерба) и предотвращению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
2) наличие внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля в соответствующей сфере деятельности;
3) представление контролируемым лицом доступа контрольному (надзорному) органу к своим информационным ресурсам;
4) независимая оценка соблюдения обязательных требований;
5) добровольная сертификация, подтверждающая повышенный необходимый уровень безопасности охраняемых законом ценностей;
6) заключение контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда, объектом которого являются имущественные интересы контролируемого лица, связанные с его обязанностью возместить вред охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения контролируемым лицом обязательных требований.
Помимо критериев риска Закон N 248-ФЗ вводит термин "индикаторы риска нарушения обязательных требований", под которыми понимаются соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Порядок отнесения объектов контроля к категориям риска, применения критериев риска и выявление индикаторов риска нарушения обязательных требований определен в ст. 24 Закона N 248-ФЗ.
В этих целях может быть использована любая информация, характеризующая уровень рисков причинения вреда, но при условии, что она получена с соблюдением требований законодательства Российской Федерации и обладает признаком достоверности.
В Законе указаны следующие возможные источники получения такой информации:
- проведение профилактических и контрольных мероприятий;
- использование специальных режимов государственного контроля;
- от государственных органов, органов местного самоуправления и организаций в рамках межведомственного информационного взаимодействия;
- при реализации полномочий в рамках лицензирования и иной разрешительной деятельности;
- из отчетности, представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- по результатам предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;
- из обращений контролируемых лиц, иных граждан и организаций;
- из сообщений средств массовой информации;
- сведения, содержащиеся в информационных ресурсах, в том числе обеспечивающие маркировку, прослеживаемость, учет, автоматическую фиксацию информации, и иные сведения об объектах контроля.
В ч. 2 ст. 24 Закона N 248-ФЗ содержится важная гарантия обеспечения прав предпринимателей, согласно которой сбор информации об объектах контроля в целях их отнесения к категориям риска либо определения индикаторов риска нарушения обязательных требований должна осуществляться контрольным органом без взаимодействия с контролируемыми лицами. То есть контрольный орган не имеет права заваливать предпринимателя запросами и требованиями о представлении той или иной информации, проводить не предусмотренные законодательством проверки в целях определения категории риска того или иного объекта - "на контролируемых лиц не могут возлагаться дополнительные обязанности, не предусмотренные федеральными законами".
Когда необходимая информация собрана, контрольный орган принимает решение об отнесении объекта контроля к категории риска на основе сопоставления его характеристик с утвержденными критериями риска.
Характеристика критериев риска дана выше, отметим лишь, что их возможно разделить на объективные и субъективные.
Объективные относятся к виду деятельности. Понятно, что деятельность, связанная с нефтепродуктами, гораздо более опасна с точки зрения обеспечения пожарной безопасности, чем, скажем, оказание юридических услуг.
Субъективные - это те признаки, которые зависят от самого субъекта предпринимательской деятельности, то есть выполнения им действий, перечисленных в ч. 7 ст. 23 Закона N 248-ФЗ.
На основании обобщения объективных и субъективных критериев контрольный орган принимает решение об отнесении объекта контроля к соответствующей категории риска.
Еще одной гарантией прав предпринимателей является положение о том, что если объект контроля не отнесен контрольным органом к категории риска, то он считается отнесенным к категории низкого риска.
Кроме того, если в контрольный орган поступила информация, свидетельствующая об изменении категории риска объекта контроля, то в течение пяти рабочих дней он должен принять решение о ее изменении.
Контролируемое лицо вправе самостоятельно подать в контрольный орган заявление об изменении категории риска осуществляемой им деятельности в случае их соответствия критериям риска для отнесения к иной категории риска.
По аналогии такая информация также должна быть рассмотрена в течение 5 дней.
Перечень видов контроля, при которых применяется риск-ориентированный подход, на федеральном уровне определяется Правительством РФ, а на региональном высшими исполнительными органами субъектов Федерации. При этом Правительство РФ может установить перечень видов регионального контроля, при которых применение риск-ориентированного подхода обязательно.
Во исполнение положений ст. 8.1 Закона N 294-ФЗ Правительством РФ принято Постановление от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", которым утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности (далее - Правила).
Всего установлено шесть категорий опасности - от низкой (6) до чрезвычайно высокой (1).
При низком уровне проверки вообще не проводятся, а при чрезвычайно высоком проводятся не чаще одного раза в год.
В Правилах установлены 25 видов федерального и 7 видов регионального контроля <13>, при которых применяется риск-ориентированный подход. Среди них такие значимые виды контрольной деятельности, как федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства, федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей и другие.
--------------------------------
<13> На федеральный государственный ветеринарный надзор риск-ориентированный подход распространится с 01.01.2021.

Отнесение объектов к тому или иному классу опасности производится соответствующими контролирующими органами. При этом, если объекту присвоен 1, 2, 3-й класс опасности, орган государственного контроля размещает информацию об этом на своем сайте.
Важная гарантия прав предпринимателей содержится в п. 11 Правил - объекты государственного контроля (надзора), которым не присвоены определенные категории риска или классы опасности, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категориями риска или классу опасности.
Еще одно важное процедурное положение закреплено в п. 13 Правил. По запросу предпринимателя орган государственного контроля в течение 15 дней с момента поступления запроса обязан направить ему информацию о присвоенной его деятельности категории риска.
Пунктами 17 - 22 Правил установлен порядок изменения по инициативе юридического лица или индивидуального предпринимателя присвоенных ранее их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или класса опасности по соответствующему виду государственного контроля (надзора).
Заявление подается в орган государственного контроля и должно содержать следующие сведения:
а) полное наименование юридического лица, фамилию, имя и отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя;
б) основной государственный регистрационный номер;
в) идентификационный номер налогоплательщика;
г) место нахождения используемого юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем производственного объекта (при присвоении категории риска или класса опасности производственному объекту);
д) информация о присвоенных ранее деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или классе опасности;
е) адрес юридического лица, адрес места жительства индивидуального предпринимателя (при необходимости иной почтовый адрес для связи), телефон и адрес электронной почты (при наличии).
К заявлению прилагаются обосновывающие доводы документы о соответствии деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям отнесения объектов государственного контроля к определенной категории риска или определенному классу опасности, на присвоение которых претендует заявитель.
В случае если заявитель не согласен с принятым по его обращению решением, он может обжаловать его в вышестоящий орган контроля или в суд.

Глава 3. ПРОФИЛАКТИКА РИСКОВ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА (УЩЕРБА)
ОХРАНЯЕМЫМ ЗАКОНОМ ЦЕННОСТЯМ

3.1. Профилактические мероприятия

Данный вид мероприятий предусматривался и в Законе N 294-ФЗ, соответствующие дополнения были внесены в него летом 2016 года. Однако в Законе N 248-ФЗ им посвящен уже целый раздел - IV "Профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, независимая оценка соблюдения обязательных требований".
Напомним, что согласно ч. 1 ст. 1 Закона N 248-ФЗ задачей государственного контроля прежде всего является предупреждение нарушений, а уже затем их выявление и пресечение.
В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона N 248-ФЗ профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям направлена на достижение следующих основных целей:
1) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами;
2) устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
3) создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения.
Комментируемым Законом установлено, что по каждому виду контроля соответствующим контрольным органом в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации, ежегодно принимается программа профилактики рисков причинения вреда, которая в обязательном порядке проходит общественное обсуждение и подлежит размещению в сети Интернет.
Профилактические мероприятия, предусмотренные программой профилактики рисков причинения вреда, обязательны для проведения контрольным органом.
Акцентируем внимание на двух положениях ст. 44 Закона N 248-ФЗ, которые как бы уравновешивают друг друга.
Первое. Профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия данных контролируемых лиц либо по их инициативе.
Второе. Если при проведении профилактических мероприятий установлено, что объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям или такой вред причинен, инспектор незамедлительно направляет информацию об этом руководителю контрольного органа или иному уполномоченному должностному лицу контрольного органа для принятия решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий.
Так что профилактические мероприятия нельзя считать полностью безобидными для бизнеса. Соглашаться на их проведение имеет смысл лишь в тех случаях, когда вы уверены, что вами не допускается грубых нарушений обязательных требований.
Виды профилактических мероприятий перечислены в ч. 1 ст. 45 Закона N 248-ФЗ.

3.2. Информирование

Согласно ч. 2 ст. 45 Закона N 248-ФЗ информирование осуществляется посредством размещения соответствующих сведений на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети Интернет, в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц в государственных информационных системах (при их наличии) и в иных формах.
В ч. 3 ст. 45 перечислены виды информации, которую контрольный орган обязан поддерживать в актуальном состоянии. Всего этот перечень содержит 16 позиций, в том числе:
- тексты нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
- утвержденные проверочные листы в формате, допускающем их использование для самообследования;
- перечень критериев и индикаторов риска нарушения обязательных требований, порядок отнесения объектов контроля к категориям риска;
- программу профилактики рисков причинения вреда и план проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий контрольным (надзорным) органом (при проведении таких мероприятий);
- исчерпывающий перечень сведений, которые могут запрашиваться контрольным (надзорным) органом у контролируемого лица;
- сведения о способах получения консультаций по вопросам соблюдения обязательных требований;
- сведения о применении контрольным (надзорным) органом мер стимулирования добросовестности контролируемых лиц;
- сведения о порядке досудебного обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц;
- информацию о способах и процедуре самообследования (при ее наличии), в том числе методические рекомендации по проведению самообследования и подготовке декларации соблюдения обязательных требований, и информацию о декларациях соблюдения обязательных требований, представленных контролируемыми лицами;
- руководства по соблюдению обязательных требований, разработанные и утвержденные в соответствии с Федеральным законом "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".
Согласно ч. 5 ст. 14 ФЗ "Об обязательных требованиях" в руководство по соблюдению обязательных требований включаются пояснения относительно способов соблюдения обязательных требований, примеры соблюдения обязательных требований, рекомендации по принятию контролируемыми лицами конкретных мер для обеспечения соблюдения обязательных требований. При этом руководство не может содержать новые обязательные требования.

3.3. Обобщение правоприменительной практики

Обобщение проводится контрольными органами по направлениям деятельности по итогам года. Доклад о правоприменительной практике утверждается приказом (распоряжением) руководителя контрольного органа и размещается на официальном сайте ведомства в сети Интернет.
Обобщение практики правоприменения чрезвычайно важно для правильного понимания положений закона. Кроме того, такие обзоры хотя и не имеют обязательного характера, но служат ориентиром для сотрудников соответствующего государственного органа <14>.
--------------------------------
<14> См., например, Обзор правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека за 2017 год // http://rospotrebnadzor.ru.

3.4. Меры стимулирования добросовестности

В целях мотивации контролируемых лиц к соблюдению обязательных требований, если это предусмотрено положением о виде контроля, контрольные органы проводят мероприятия, направленные на нематериальное поощрение добросовестных контролируемых лиц.
Порядок оценки добросовестности контролируемых лиц, в том числе виды мер стимулирования добросовестности, устанавливается положением о виде контроля.
Информация о применяемых контрольным органом мерах стимулирования добросовестности контролируемых лиц, порядок и условия применения соответствующих мер, в том числе методики и критерии оценки добросовестности контролируемых лиц, размещаются на официальном сайте контрольного органа в сети Интернет.

3.5. Объявление предостережения

Оснований внесения предостережения два:
1) наличие у контрольного органа сведений о готовящихся или возможных нарушениях обязательных требований;
2) наличие информации о непосредственных нарушениях обязательных требований, если указанные сведения не соответствуют утвержденным индикаторам риска нарушения обязательных требований.
В указанных случаях контрольный орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению их соблюдения.
Предостережение - акт профилактический, поэтому в нем должно быть указано на соответствующие обязательные требования, предусматривающие их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований.
Одновременно с предостережением контролируемому лицу в целях проведения им самообследования соблюдения обязательных требований направляется адрес сайта в сети Интернет, позволяющий пройти такое самообследование.
При этом предостережение не может содержать требование о предоставлении контролируемым лицом сведений и документов.
Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный орган возражение в отношении указанного предостережения, порядок подачи и рассмотрения возражения в отношении предостережения устанавливается положением о виде контроля.
Правила составления и внесения предостережений конкретизированы Постановлением Правительства РФ от 10.02.2017 N 166, согласно которому юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предлагается в срок не менее 60 дней сообщить о мерах, принятых к устранению нарушений.
В случае согласия с предостережением предприниматель направляет в указанный в нем срок в орган государственного контроля уведомление о его исполнении. Если же организация полагает, что нарушений обязательных требований ею не допущено, она подает соответствующее возражение с обоснованием своей позиции. Государственный орган рассматривает данное возражение в течение 20 дней и направляет на него ответ.
Какой-либо ответственности за неисполнение предостережения законом не предусмотрено, однако в случае если орган контроля не получит ответ о его исполнении или не согласится с возражениями, то это может явиться основанием для проведения внеплановой проверки предприятия.
Помимо юридического тут есть и психологический аспект - органы власти лучше не злить, ведь они тоже могут "пойти на принцип". Это, конечно же, не относится к ситуациям, когда вы кардинально не согласны с содержащимися в предостережении требованиями и намерены до конца доказывать свою правоту. Но в таком случае вам понадобится грамотный адвокат.

3.6. Консультирование

Новый вид профилактического мероприятия, ранее законодательством не предусматривавшийся. Согласно ст. 50 Закона N 248-ФЗ должностное лицо контрольного органа по обращениям контролируемых лиц и их представителей дает разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного и муниципального контроля.
Здесь возникает масса вопросов: насколько подробной может быть такая консультация, не навредит ли подобное обращение за разъяснением самому контролируемому лицу, каков механизм получения консультаций?
Подробно процедура дачи консультаций должна быть регламентирована в положениях о конкретном виде надзора, но некоторые общие положения закреплены в комментируемом Законе:
- консультирование может проводиться по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме либо непосредственно в ходе проведения профилактического или контрольного мероприятия;
- по результатам консультирования информация в письменной форме не предоставляется, однако контролируемое лицо вправе направить запрос о предоставлении письменного ответа в сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- в ходе консультирования не может даваться оценка уже проведенным контрольным мероприятиям;
- консультирование осуществляется без взимания платы.
Принципиальным является положение, содержащееся в ч. 7 ст. 50 Закона N 248-ФЗ, о том, что информация, ставшая известной должностному лицу контрольного органа в ходе консультирования, не может использоваться им в целях оценки контролируемого лица по вопросам соблюдения обязательных требований.
То есть обращение за консультацией не должно использоваться как источник получения информации о допускаемых контролируемым лицом нарушениях.
Тем не менее представляется, что обеспечить на практике выполнение данного положения Закона будет не просто, в связи с чем контролируемые лица могут настороженно отнестись к данной новелле законодательства.

3.7. Самообследование

Как ясно из названия, самообследование предполагает самостоятельную оценку контролируемым лицом уровня соблюдения им обязательных требований. При этом в ст. 51 Закона N 248-ФЗ закреплено, что самообследование может быть произведено только в том случае, если это предусмотрено положением о виде контроля.
Кроме того, порядок проведения самообследования устанавливается в методических рекомендациях по проведению самообследования и подготовке декларации соблюдения обязательных требований, которые размещаются на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети Интернет.
Декларация соблюдения обязательных требований принимается контролируемым лицом в случае положительных результатов самообследования и направляется в контролирующий орган.
Смысл принятия рассматриваемой декларации состоит в том, что контролируемое лицо заявляет о соблюдении им обязательных требований и уведомляет об этом как контролирующий орган, так и иных лиц (контрагентов, потребителей). Данные сведения могут использоваться и в рекламной продукции.
При этом принятие декларации не гарантирует субъекта предпринимательства от проведения в отношении его контрольных мероприятий. Более того, в случае, если при проведении внепланового контрольного мероприятия выявлены факты представления контролируемым лицом недостоверных сведений при самообследовании, декларация соблюдения обязательных требований аннулируется решением контрольного органа, принимаемым по результатам контрольного мероприятия.

3.8. Профилактический визит

Данное мероприятие проводится инспектором в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи. Контролируемое лицо информируется об обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности либо к принадлежащим ему объектам контроля, их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля исходя из его отнесения к соответствующей категории риска.
Однако, помимо чисто "просветительских" целей и консультирования, в ходе профилактического визита инспектором может осуществляться сбор сведений, необходимых для отнесения объектов контроля к категориям риска.
Если при проведении профилактического визита установлено, что объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям или такой вред причинен, инспектор незамедлительно направляет информацию об этом уполномоченному должностному лицу контрольного органа для принятия решения о проведении контрольных мероприятий.
Так что расслабляться при проведении профилактических визитов не нужно.
В то же время при проведении профилактического визита гражданам, организациям не могут выдаваться предписания об устранении нарушений обязательных требований. Разъяснения, полученные контролируемым лицом в ходе профилактического визита, носят рекомендательный характер.
Профилактический визит может осуществляться как в добровольном, так и в обязательном порядке.
Как указано в ч. 4 ст. 52 Закона N 248-ФЗ, проведение обязательных профилактических визитов должно быть предусмотрено в отношении контролируемых лиц, приступающих к осуществлению деятельности в определенной сфере, а также в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска.
Что понимается под определенной сферой, в Законе не расшифровывается. Подразумеваются, что такие сферы будут определены в подзаконных актах, возможно, в положениях о видах контроля.
Согласно ч. 6 ст. 52 Закона N 248-ФЗ контролируемое лицо вправе отказаться от проведения обязательного профилактического визита, уведомив об этом контрольный орган не позднее чем за три рабочих дня до даты его проведения.
На последствия такого отказа Закон N 248-ФЗ не указывает. То есть обязательность визита следует понимать в том смысле, что контрольный орган обязан его предложить, но контролируемое лицо может и отклонить столь заманчивое предложение.
На практике, правда, государственные органы отказов не прощают.

3.9. Проверочные листы

Статьей 53 Закона N 248-ФЗ установлено, что контрольные органы формируют и утверждают проверочные листы - списки контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований.
Требования к разработке, содержанию, общественному обсуждению проектов проверочных листов устанавливаются Правительством Российской Федерации. В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 13 февраля 2017 г. N 177 "Об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)".
Следует учитывать, что проверочные листы действительно формируются в целях профилактики - с тем, чтобы контролируемые лица могли заранее знать перечень вопросов, которые подлежат проверке, и не допускать подобных нарушений. Однако подлежат применению они при проведении не профилактических, а контрольных мероприятий - выездного обследования, инспекционного визита, рейдового осмотра, выездной проверки.
Проверочные листы заполняются инспектором в ходе контрольного мероприятия в электронной форме посредством внесения ответов на контрольные вопросы и заверяются усиленной квалифицированной электронной подписью инспектора.

Глава 4. ВИДЫ КОНТРОЛЬНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ И ОСНОВАНИЯ
ИХ ПРОВЕДЕНИЯ

4.1. Виды контрольных мероприятий

Принципиальным является указание, содержащееся в ч. 4 ст. 56 Закона N 248-ФЗ, о том, что оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных мероприятий, указанных в данном Законе.
Контрольные мероприятия подразделяются на проводимые во взаимодействии с контролируемым лицом и без такового.
Согласно ч. 1 ст. 56 Закона N 248-ФЗ при осуществлении государственного и муниципального контроля формами взаимодействия контрольных органов, их должностных лиц с контролируемыми лицами являются встречи, телефонные и иные переговоры (непосредственное взаимодействие) между инспектором и контролируемым лицом или его представителем, запрос документов, иных материалов, присутствие инспектора в месте осуществления деятельности контролируемого лица (за исключением случаев присутствия инспектора на общедоступных производственных объектах).
Перечень контрольных мероприятий, проводимых во взаимодействии с контролируемыми лицами, содержится в ч. 2 рассматриваемой статьи, это: контрольная закупка; мониторинговая закупка; выборочный контроль; инспекционный визит; рейдовый осмотр; документарная проверка; выездная проверка.
При этом инспекционный визит и выездная проверка могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи.
Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование.

4.2. Основания проведения контрольных мероприятий

4.2.1. Плановые контрольные мероприятия

Статья 57 Закона N 248-ФЗ устанавливает основания для проведения контрольных мероприятий, которые, в свою очередь, подразделяются на плановые и внеплановые.
Основание для проведения плановых мероприятий по контролю - это наступление сроков проведения мероприятий, включенных в ежегодный план проведения контрольных мероприятий <15>.
--------------------------------
<15> Положением о виде контроля может быть предусмотрено, что плановые мероприятия при осуществлении данного вида контроля не проводятся.

Ежегодный план проведения контрольных мероприятий заблаговременно составляется на очередной календарный год контрольным органом и подлежит согласованию с органами прокуратуры.
В рамках реформы контрольно-надзорной деятельности Правительством РФ 31 декабря 2020 г. принято Постановление N 2428 "О порядке формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года" <16> (далее - Постановление N 2428), которое вступает в силу одновременно с Законом N 248-ФЗ - с 1 июля 2021 года.
--------------------------------
<16> До 01.07.2021 данный вопрос регулируется Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Именно к этому Постановлению отсылает ч. 3 ст. 61 Закона N 248-ФЗ, согласно которой порядок формирования ежегодного плана контрольных мероприятий, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных мероприятий в течение года устанавливается Правительством Российской Федерации.
В Постановлении N 2428 установлено, что планы проверок формируются контрольными органами, соответственно, федерального, регионального и местного уровня.
Согласно п. 6 Постановления N 2428 при формировании проекта ежегодного плана используется перечень объектов контроля по видам государственного и муниципального контроля, содержащихся в едином реестре видов федерального государственного контроля, видов регионального государственного контроля, видов муниципального контроля, в соответствии с периодичностью проведения плановых контрольных мероприятий, установленных федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля для категорий риска, к которым отнесены объекты контроля.
То есть в соответствии с положениями рассматриваемого Закона контрольный орган должен синтезировать информацию об объекте контроля, имеющуюся в едином реестре, информацию о категории риска этого объекта и, соответственно, о периодичности проведения его проверок.
На вопрос, от какого момента исчисляется срок проведения плановой проверки, отвечает п. 7 Постановления N 2428, согласно которому в ежегодный план подлежат включению контрольные мероприятия по объектам контроля, для которых в году реализации ежегодного плана истекает установленный федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля период времени с даты окончания проведения последнего планового контрольного мероприятия, а если такие контрольные мероприятия ранее не проводились, то с даты:
а) государственной регистрации организации или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
б) начала осуществления организацией или индивидуальным предпринимателем отдельного вида предпринимательской деятельности, если такое начало требует подачи уведомления;
в) иного события, установленного федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля, которое ведет к возникновению объекта контроля.
В п. 8 Постановления N 2428 перечисляются сведения, которые должны быть внесены в проект ежегодного плана.
В частности, это:
- виды контрольных мероприятий, предмет контрольных мероприятий, сроки их проведения;
- контрольные мероприятия, с которыми контрольные мероприятия проводятся совместно (при наличии);
- основания включения контрольного мероприятия в ежегодный план;
- объекты контроля, включая адреса мест осуществления организациями, индивидуальными предпринимателями деятельности или адреса нахождения иных объектов контроля, в отношении которых проводятся контрольные мероприятия, категории риска, к которым отнесены объекты контроля.
Проект ежегодного плана до 1 октября года, предшествующего году реализации ежегодного плана, представляется контрольным органом на согласование в органы прокуратуры, определенные в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации.
Согласно ч. 5 ст. 61 Закона N 248-ФЗ порядок рассмотрения органами прокуратуры проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для согласования указанных планов устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации.
Приказ, к которому отсылает ст. 61 Закона N 248-ФЗ, - это Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08.11.2019 N 783 "О Порядке формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <17>.
--------------------------------
<17> По всей видимости, Генеральным прокурором России будет издан новый приказ, основанный на положениях Закона N 248-ФЗ и Постановления N 2428, однако на момент написания данной книги действует Приказ от 08.11.2019.

Данным Приказом утверждены Порядок формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и порядок рассмотрения проектов ежегодных планов, поступающих из контролирующих органов.
Проект ежегодного плана направляется в соответствующий орган прокуратуры по месту нахождения объектов, в отношении которых предполагается проведение плановой проверки.
Наряду с территориальным принципом подведомственности, необходимо учитывать и родовой, согласно которому уровень органа контроля соответствует уровню и специализации органа прокуратуры, рассматривающего проект плана проверок.

Справка. Система прокуратуры Российской Федерации установлена в ст. 11 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которой ее образуют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов.
Под специализированными прокуратурами подразумеваются природоохранные, транспортные и другие прокуратуры.

Вопрос о компетенции органов прокуратуры при рассмотрении проектов планов проверок регламентирован п. 2.1 Порядка формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (данный Порядок является приложением к Приказу Генерального прокурора РФ N 783).
Не вдаваясь в нюансы, можно сказать, что прокуроры городов, районов проверяют проекты ежегодных планов соответственно городских, районных подразделений органов контроля, а также органов муниципального контроля; прокуроры субъектов Российской Федерации - проекты ежегодных планов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, региональных органов контроля субъектов Российской Федерации, в рамках компетенции муниципальных органов контроля в пределах субъекта Российской Федерации; управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах - проекты ежегодных планов межрегиональных (окружных) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными функциями в пределах компетенции; Генеральная прокуратура РФ - проекты ежегодных планов центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными функциями.
Транспортные и природоохранные прокуроры проверяют проекты планов проверок контролирующих органов, наделенных контрольными функциями в сфере транспорта или природоохранного законодательства соответственно.
Задачи, стоящие перед прокурорами при формировании ежегодного плана, указаны в п. 1.11 вышеуказанного Порядка, которыми установлена необходимость оценить соблюдение органами контроля основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля, в том числе учитывать, что:
проверка проводится в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
недопустимо проведение в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами <18>.
--------------------------------
<18> В процессе формирования плана на 2020 год прокурорами рассмотрено 456 тыс. предложений контролирующих органов различных уровней о планируемых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, дана оценка законности и обоснованности включения контрольных мероприятий в отношении субъектов предпринимательства. По результатам проведенной работы отклонен 21% от указанного числа проверок, что позволило предотвратить незаконное вмешательство контролеров в деятельность 95 тыс. хозяйствующих субъектов. Информация системы "КонсультантПлюс".

Со своими замечаниями до 1 октября органы прокуратуры направляют проекты планов проверок в соответствующие органы контроля, которые рассматривают предложения прокуратуры и в срок до 1 ноября утверждают ежегодные планы проведения проверок <19>.
--------------------------------
<19> Данные сроки не согласуются с п. 9 Постановления N 2428, согласно которому проект ежегодного плана представляется в органы прокуратуры к 1 октября года, предшествующего проведению проверки.

Далее органы прокуратуры обобщают поступившие от органов государственного контроля, органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которая до 31 декабря формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем сайте.
Для того чтобы проверить, запланирована ли проверка вашей организации или ИП каким-либо контролирующим органом, достаточно ввести номер ИНН и система выдаст ответ.
Таким образом, уже с 1 января можно получить информацию о запланированных органами контроля на текущий год проверках.
Пунктом 14 Постановления N 2428 предусмотрен порядок исключения контрольного мероприятия из ежегодного плана по следующим основаниям:
- в связи с ликвидацией организации, прекращением гражданином деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, влекущими невозможность проведения контрольного (надзорного) мероприятия;
- в связи с прекращением организацией или индивидуальным предпринимателем вида деятельности, в отношении которого было запланировано контрольное (надзорное) мероприятие;
- в связи с изменением категории риска, к которой отнесен объект контроля, если такое изменение влечет уменьшение частоты или отказ от проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий;
- в связи с прекращением действия лицензии или ее аннулированием - для контрольных (надзорных) мероприятий, запланированных в отношении лицензиатов;
- в связи с исключением объекта контроля из перечня объектов контроля;
- в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы;
- в связи с принятием контрольным органом решения об исключении планового контрольного мероприятия из ежегодного плана на основании актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих запрет (ограничение) на проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий, принятых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- в связи с принятием контрольным (надзорным) органом решения об исключении плановой проверки из ежегодного плана на основании мотивированного представления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Изменения вносятся в ежегодный план в течение 2 дней со дня принятия контрольным органом соответствующего решения, и в течение еще 2 дней данная информация размещаются на его официальном сайте.

4.2.2. Внеплановые контрольные мероприятия

Говоря о внеплановых контрольных мероприятиях, необходимо исходить из того, что они являются исключением из установленного в Законе N 248-ФЗ правила о периодичности проведения проверок согласно ежегодно утверждаемым планам, в связи с чем и имеют такое название.
Цель внеплановой проверки - оперативно выявить и пресечь нарушение обязательных требований, но не всякое такое нарушение может стать основанием для внеплановой проверки, а только указанные в ч. 1 ст. 57 Закона N 248-ФЗ: наличие у контрольного органа сведений о причинении вреда или об угрозе причинения вреда охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров.
Раскрывается данное положение в ст. 58 - 60 Закона N 248-ФЗ.
Прежде чем продолжить, отметим, что Закон N 294-ФЗ предусматривал только исключительные основания для проведения "внеплана", например причинение вреда жизни и здоровью граждан. В действующем Законе применен гораздо более широкий подход - "вред охраняемым законом ценностям". То есть сведения о практически любом нарушении обязательных требований теперь могут стать основанием для внепланового контрольного мероприятия.
В ст. 58 Закона N 248-ФЗ указаны поводы для проведения проверки, которые можно подразделить на две группы.
Информация, поступившая в контрольный орган из внешних источников: обращения граждан и организаций, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации.
Информация, полученная самим контрольным органом при проведении контрольных мероприятий, в том числе в отношении иных лиц. То есть когда при проведении контрольного мероприятия в отношении одной организации обнаруживаются нарушения в деятельности другой или в той же организации, не входившие в предмет проверки.
Понятно, что сообщения о нарушениях могут быть использованы в целях недобросовестной конкуренции. То есть в заявлении или даже в сообщении СМИ могут содержаться заведомо ложные сведения.
Для предотвращения подобных ситуаций предусмотрен институт оценки достоверности предоставленных сведений.
Такая проверка осуществляется в обязательном порядке (Закон N 294-ФЗ оставлял данный вопрос на усмотрение контролирующего органа), в ходе нее могут истребоваться дополнительные сведения от заявителя, от контролируемого лица или проводится контрольное мероприятие без взаимодействия.
При этом для контролируемого лица предоставление запрашиваемых сведений не является обязательным.
Еще один механизм, который должен противодействовать любителям направлять в контрольные органы ложную информацию, закреплен в ст. 59 Закона N 248-ФЗ.
Личность гражданина, подающего обращение, или полномочия представителя организации всегда должны быть документально удостоверены (и при непосредственной подаче заявления, и при направлении через портал государственных услуг).
Контрольный орган также предупреждает заявителя о том, что в случае если в заявлении указана заведомо ложная информация, то контрольный орган вправе обратиться в суд в целях взыскания расходов, понесенных им в связи с рассмотрением поступившего обращения гражданина, организации, если в обращении были указаны заведомо ложные сведения.
При невозможности подтверждения личности гражданина, полномочий представителя организации поступившие обращения рассматриваются контрольным органом в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Статья 11 указанного Закона предусматривает, что в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.
Но если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.
Противоправное деяние понятие предельно широкое, под него подпадают и административные правонарушения, но в п. 3 ст. 60 Закона N 248-ФЗ закреплено, что при невозможности подтвердить личность гражданина, полномочия представителя организации, обнаружении недостоверности сведений о причинении вреда или об угрозе причинения вреда охраняемым законом ценностям контрольное мероприятие не проводится.
Отметим, что и Закон N 294-ФЗ однозначно запрещал проводить внеплановую проверку на основании заявления, не позволяющего установить лицо, обратившееся в орган государственного или муниципального контроля.
На основании анализа приведенных положений Закона следует вывод, что в случае если в анонимном обращении содержатся сведения о преступлении, то оно подлежит направлению в правоохранительные органы, если о правонарушении, оценка которого относится к компетенции иного контрольного органа, - то в этот орган. Однако внеплановое контрольное мероприятие на основании анонимного обращения в любом случае проведено быть не может.
По результатам проверки достоверности сведений контрольным органом принимается решение о проведении (при подтверждении достоверности) либо непроведении (при неподтверждении) проверки.
Основанием для проведения проверки является и установление параметров деятельности контролируемого лица, соответствие которым или отклонение от которых, согласно утвержденным индикаторам риска нарушения обязательных требований, является основанием для проведения контрольного мероприятия.
Для проведения внеплановых контрольных мероприятий, связанных с взаимодействием с контролируемыми лицами по рассматриваемому основанию (ч. 1 ст. 57 Закона N 248-ФЗ), в обязательном порядке требуется согласование ее проведения с органами прокуратуры.
Порядок согласования, а также типовые формы заявления о согласовании с прокурором проведения внепланового контрольного мероприятия и решения прокурора о результатах его рассмотрения установлены Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В день подписания решения о проведении внепланового контрольного мероприятия контрольный орган направляет в орган прокуратуры сведения о нем с приложением копии решения о проведении внепланового контрольного мероприятия и документов, которые содержат сведения, послужившие основанием для его проведения.
Указанные сведения рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления.
По результатам рассмотрения не позднее чем в течение одного рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внепланового контрольного мероприятия или об отказе в согласовании его проведения.
Перечень оснований для отказа в согласовании проведения внепланового контрольного мероприятия в Законе N 248-ФЗ существенно расширены по сравнению с Законом N 294-ФЗ:
1) отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия;
2) отсутствие оснований для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия;
3) несоответствие вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия индикаторам риска нарушения обязательных требований;
4) несоблюдение установленных требований к оформлению решения контрольного органа о проведении внепланового контрольного мероприятия;
5) проведение внепланового контрольного мероприятия, противоречащего федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации;
6) несоответствие предмета внепланового контрольного мероприятия полномочиям контрольного органа;
7) проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований в отношении одного объекта контроля несколькими контрольными органами.
Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внепланового контрольного мероприятия либо об отказе в согласовании его проведения направляется контрольному органу в день его принятия и может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд по месту нахождения принявшей решение прокуратуры.
Закон содержит исключение, когда внеплановое контрольное мероприятие может быть проведено без согласования с прокурором. Это возможно в тех случаях, когда основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия являются сведения о непосредственной угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Тогда контрольный орган для принятия неотложных мер по ее предотвращению и устранению приступает к проведению внепланового мероприятия незамедлительно (в течение двадцати четырех часов после получения соответствующих сведений) с извещением об этом органа прокуратуры по месту нахождения объекта контроля.
В случае если оснований для проведения внепланового контрольного мероприятия прокурор не усматривает либо выявляет несоблюдение порядка его проведения, он принимает меры по защите прав и законных интересов контролируемых лиц. Это может быть осуществлено, в частности, путем внесения прокурором представления в контрольный орган или протеста на решение о проведении внепланового контрольного мероприятия.
Следующим основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия является поручение Президента Российской Федерации, поручение Правительства Российской Федерации о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц.
Данное основание было предусмотрено и Законом N 294-ФЗ. Однако теперь появилось указание на то, что контрольные мероприятия по данному основанию проводятся в отношении конкретных контролируемых лиц. Возникает вопрос: как это понимать?
Как указано в ст. 62 Закона N 248-ФЗ, поручение Президента Российской Федерации о проведении контрольных мероприятий, поручение Председателя Правительства Российской Федерации о проведении контрольных (надзорных) мероприятий принимаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
А требования о конкретности отнесены только к поручениям заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, в которых должен быть указан:
- вид контроля, перечень контролируемых лиц (групп контролируемых лиц), в отношении которых должны быть проведены контрольные мероприятия;
- вид и предмет контрольного мероприятия;
- период, в течение которого должны быть проведены контрольные мероприятия.
На практике во исполнение поручения главы государства или Правительства России федеральные контрольные органы дают поручения своим нижестоящим структурам на проведение соответствующих проверок. Такие поручения могут даваться в преддверии новогодних праздников с целью проверки соответствия мест массового пребывания людей требованиям пожарной и санитарной безопасности или в летний период для проверки детских оздоровительных лагерей <20>, а также в случаях каких-либо чрезвычайных происшествий и других.
--------------------------------
<20> См., например, письмо Роспотребнадзора от 29.04.2013 N 01/5022-13-32 "О проведении мероприятий по контролю в период подготовки и проведению летней оздоровительной кампании 2013 года".

Еще одно основание - это требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
В Законе N 248-ФЗ ему посвящена ст. 63, согласно которой требование прокурора должно содержать следующие сведения:
- вид контрольного мероприятия и срок его проведения;
- материалы и обращения, которые содержат сведения о причинении вреда или об угрозе причинения вреда охраняемым законом ценностям и в рамках которых определяется предмет контрольного мероприятия.
Далее ст. 63 отсылает к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации".
Однако в указанном Законе процедура внесения требования о проведении проверки также подробно не раскрывается.
В ст. 22 "Полномочия прокурора" указано, что прокурор вправе требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Более подробно рассматриваемый термин раскрывается в п. 3.1 уже знакомого нам Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которому требования о проведении проверки - это поручения о проведении проверочных мероприятий в отношении юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя (конкретного объекта проверки) по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, содержащим достоверные сведения о нарушении закона.
Отметим, что при направлении требования прокурор должен руководствоваться не субъективными соображениями, а принципами необходимости и обоснованности проведения мероприятий по контролю.
Форма требования определена также Приказом Генерального прокурора Российской Федерации N 93. Это принципиально важно, так как требование - документ, обязывающий орган контроля провести проверку - отличается от сопроводительного письма, которым прокурор перенаправляет поступившее обращение (материал) в орган контроля для рассмотрения. В последнем случае вопрос о проведении проверки решается самим контролирующим органом в общем порядке <21>.
--------------------------------
<21> См. также "Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности, осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок" (утв. Протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 09.06.2016 N 142), п. 4.2.4.

Как и в вопросе о согласовании ежегодных планов проверок при направлении требований в органах прокуратуры существует четкая иерархия. Так, прокурор района может направлять требование только в органы контроля районного уровня, в контролирующие органы на уровне субъекта Федерации обращается с требованием о проведении проверки прокурор субъекта РФ, соответственно, в федеральные органы исполнительной власти только Генеральная прокуратура РФ.
Следующее основание проведения внепланового контрольного мероприятия - это истечение срока исполнения решения контрольного органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований в случаях, установленных ч. 1 ст. 95 Закона N 248-ФЗ, согласно которой по истечении срока исполнения контролируемым лицом решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований, контрольный орган оценивает исполнение предписания на основании документов и сведений контролируемого лица, представление которых установлено предписанием. Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании невозможно сделать вывод об исполнении решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных мероприятий.
В случае если проводится оценка исполнения решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований, принятого по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки.
Для того чтобы полностью уяснить смысл приведенного положения, необходимо обратиться к ч. 2 ст. 90 Закона N 248-ФЗ, которой регламентируется процедура принятия решения по результатам проверки. В случае выявления при проведении контрольного мероприятия нарушений обязательных требований контрольный орган выдает контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.
Таким образом, если контролируемое лицо в установленный срок не представило сведения, подтверждающие устранение нарушений, контрольный орган вправе провести в отношении его контрольное мероприятие, но именно на предмет устранения ранее выявленных нарушений.
Новое основание для проведения внепланового контрольного мероприятия - это наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные мероприятия проводятся на основании такой программы.
В тексте Закона N 248-ФЗ термин "программа проверок" более не упоминается и не расшифровывается.
Соответственно, программа проверок может предусматриваться законами о виде контроля или положениями о виде контроля <22>.
--------------------------------
<22> См., например, п. 1 ч. 3 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ.

Все вышеприведенные основания относятся к контрольным мероприятиям, проводимым во взаимодействии с подконтрольными лицами. Мероприятия без взаимодействия проводятся на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного органа. То есть при проведении мероприятий без взаимодействия согласования с органами прокуратуры не требуется.

4.3. Мероприятия, проводимые во взаимодействии
с контролируемым лицом

4.3.1. Контрольная закупка

Согласно ст. 67 Закона N 248-ФЗ контрольная закупка представляет собой контрольное мероприятие, в ходе которого инспектором совершаются действия по созданию ситуации для осуществления сделки в целях оценки соблюдения обязательных требований при продаже продукции (товаров), выполнении работ, оказании услуг потребителям. Она может проводиться с использованием почтовой связи, сетей электросвязи, в том числе сети Интернет, а также сетей связи для трансляции телеканалов и (или) радиоканалов (дистанционная контрольная закупка).
Контрольная закупка проводится без предварительного уведомления проверяемого лица в присутствии двух свидетелей (понятых) либо с использованием видеозаписи (последнее не распространяется на дистанционную контрольную закупку).
При этом не является нарушением отсутствие свидетелей в случае, если видеозапись инспектором производилась <23>.
--------------------------------
<23> См.: Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25 декабря 2018 г. N Ф03-4968/2018 по делу А59-1621/2018.

После завершения контрольной закупки (за исключением дистанционной контрольной закупки) инспектор объявляет о проведении контрольной закупки, предъявляет контролируемому лицу, его представителю служебное удостоверение, копию решения о проведении контрольной закупки на бумажном носителе либо в форме электронного документа.
Помимо Закона N 248-ФЗ порядок проведения контрольной закупки установлен Постановлением Правительства РФ от 21.11.2018 N 1398 "Об утверждении правил организации и проведения контрольной закупки при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора)" (далее - Постановление Правительства РФ N 1398), в котором определено, что контрольная закупка проводится способами, применяемыми потребителями при приобретении товаров (работ, услуг) и совершении соответствующих сделок с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими продажу товаров, выполнение работ и оказание услуг потребителям.
Разница с обычной сделкой состоит в том, что при контрольной закупке под видом покупателя выступает сотрудник контролирующего органа, который преследует цель не приобретения товара (услуги), а выявления нарушения.
В Постановлении Правительства РФ N 1398 конкретизируется, что копия приказа о проведении контрольной закупки передается проверяемому лицу.
В соответствии с п. 8 того же Постановления в приказе о проведении контрольной закупки должно быть указано:
а) наименование органа государственного контроля (надзора), а также вид (виды) государственного контроля (надзора), в рамках которого проводится контрольная закупка;
б) фамилии, имена, отчества (при наличии), должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение контрольной закупки;
в) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится контрольная закупка, а также место нахождения юридического лица, место осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) место фактического осуществления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, где непосредственно проводится контрольная закупка;
г) государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица, номер записи об аккредитации в государственном реестре аккредитованных филиалов, представительств иностранных юридических лиц, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя и идентификационный номер налогоплательщика (при наличии у органа государственного контроля (надзора) указанной информации);
д) обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется при проведении контрольной закупки;
е) основание проведения контрольной закупки;
ж) сведения о товарах (работах, услугах), подлежащих приобретению в ходе контрольной закупки, способах их закупки и оплаты;
з) дата проведения контрольной закупки;
и) сведения о применении фото- и киносъемки, а также видеозаписи в ходе контрольной закупки;
к) сведения о согласовании проведения контрольной закупки с органами прокуратуры либо об извещении органов прокуратуры о ее проведении (с указанием даты и номера письма о согласовании либо извещения);
л) иные сведения, если это предусмотрено типовой формой приказа о проведении контрольной закупки.
Пунктом 9 Постановления Правительства РФ N 1398 регламентировано, что контрольная закупка проводится именно тем должностным лицом, которое указано в приказе о ее проведении.
При ознакомлении с документами о проведении контрольной закупки необходимо убедиться, что данные проверяющего, указанные в удостоверении и в приказе о проведении закупки, совпадают.
Отметим один психологический момент. Представители государственных структур, предъявляя удостоверение, почти никогда не выпускают его из рук, опасаясь, что гражданин может завладеть удостоверением, повредить его и т.п. При этом за утерю удостоверения любого чиновника ждет строгая дисциплинарная ответственность.
Поэтому не нужно пытаться "вырвать" удостоверение у проверяющего или его сфотографировать, но необходимо в корректной форме попросить предоставить вам возможность подробно переписать содержащиеся в удостоверении сведения - это ваше право, гарантированное законом.
Об ознакомлении с приказом о проведении контрольной закупки и о получении его копии представитель юридического лица или индивидуальный предприниматель либо их представители осуществляют соответствующую запись в акте о проведении контрольной закупки.
Это является правом, а не обязанностью проверяемого лица, но в случае отказа от ознакомления с приказом о проведении контрольной закупки и получения его копии в акт о проведении контрольной закупки вносятся соответствующие сведения.
Внеплановая контрольная закупка может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением случаев ее проведения в соответствии с п. 3 - 6 ч. 1 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ.
Напомним еще раз эти основания:
- поручение Президента РФ, поручение Правительства РФ о проведении контрольных мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц;
- требование прокурора о проведении контрольных мероприятий;
- истечение срока исполнения решения контрольного органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
- наступление события, указанного в программе проверок.
Согласно ч. 2 ст. 66 Закона N 248-ФЗ в случае, когда основанием для проведения внепланового КНМ являются сведения о непосредственной угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный орган для принятия неотложных мер по ее предотвращению и устранению приступает к проведению внепланового КНМ незамедлительно (в течение 24 часов после получения соответствующих сведений) с извещением об этом органа прокуратуры по месту нахождения объекта контроля.

4.3.2. Мониторинговая закупка

Под мониторинговой закупкой понимается контрольное мероприятие, в ходе которого инспектором совершаются действия по созданию ситуации для осуществления сделки в целях последующего направления продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на испытание, экспертизу, а также проведения исследования продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на предмет их соответствия обязательным требованиям к безопасности и (или) качеству.
Таким образом, мониторинговая закупка отличается от контрольной целью ее проведения - получение образцов продукции для последующего проведения экспертизы, в то время как контрольная закупка проводится в целях оценки соблюдения обязательных требований при продаже продукции (товаров), выполнении работ, оказании услуг потребителям.
Законом N 294-ФЗ такое мероприятие не предусматривалось.
При проведении мониторинговой закупки применяются фотосъемка, аудио- и видеозапись, иные способы фиксации, но только в случае необходимости, то есть по усмотрению контрольного органа.
Мониторинговая закупка, как и контрольная, проводится без предварительного уведомления контролируемого лица.
После завершения мониторинговой закупки инспектор объявляет о проведении мониторинговой закупки, предъявляет контролируемому лицу или его представителю служебное удостоверение, копию решения о проведении мониторинговой закупки на бумажном носителе либо в форме электронного документа. Также на месте составляется протокол о проведении мониторинговой закупки и направлении продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на инструментальное обследование, испытание или экспертизу в двух экземплярах в порядке, установленном положением о виде контроля.
Акт по результатам мониторинговой закупки составляется в течение двадцати четырех часов после получения данных инструментального обследования, испытания или экспертизы.
В случае выявления нарушений обязательных требований, за которые предусмотрена административная ответственность и которые связаны с производством продукции (товаров), выполнением работ, оказанием услуг, инспектор в течение двадцати четырех часов после выявления таких нарушений направляет уполномоченному должностному лицу контрольного органа представление о проведении контрольного мероприятия в отношении производителя данной продукции (товаров).
Внеплановая мониторинговая закупка, как и контрольная, может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением случаев ее проведения в соответствии с п. 3 - 6 ч. 1 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ.

4.3.3. Выборочный контроль

Также новое контрольное мероприятие, проводимое по месту хранения и (или) реализации контролируемыми лицами продукции (товаров), представляющее собой отбор проб образцов продукции (товаров) в целях подтверждения их соответствия обязательным требованиям к безопасности и (или) качеству.
Выборочный контроль осуществляется в отношении лиц, осуществляющих хранение и (или) реализацию продукции (товаров), производителя продукции (товаров), импортера, представителя иностранного производителя продукции (товаров), безопасность и (или) качество которой проверяются в ходе выборочного контроля и на момент отбора проб (образцов) продукции (товаров) могут быть не определены.
О проведении выборочного контроля контролируемые лица не уведомляются.
В проведении рассматриваемого мероприятия могут участвовать эксперты, специалисты, привлекаемые на основании решения контрольного органа.
Частью 5 ст. 69 Закона N 248-ФЗ установлены гарантии прав проверяемых лиц.
Отбор проб (образцов) продукции (товаров) может осуществляться исключительно при отсутствии возможности оценки соблюдения обязательных требований иными способами, без отбора проб (образцов) продукции (товаров).
Отбор проб (образцов) продукции (товаров) осуществляется в присутствии контролируемого лица или его представителя и (или) с применением видеозаписи. Случаи обязательного использования видеозаписи при отборе проб (образцов) продукции (товаров) устанавливаются положением о виде контроля.
Граждане, организации, осуществляющие хранение и (или) реализацию продукции (товаров), обязаны обеспечить беспрепятственный доступ инспекторов на объекты, а также во все служебные и специальные помещения.
Согласно п. 5 ч. 2 ст. 29 Закона N 248-ФЗ инспектор правомочен составлять акты по фактам ограничения доступа в помещения, воспрепятствования иным мерам по осуществлению контрольного (надзорного) мероприятия.
Изъятые образцы подвергаются инструментальному обследованию, испытанию или экспертизе.
Акт по результатам контрольного мероприятия составляется в течение двадцати четырех часов после получения данных указанных исследований.
После завершения испытания продукция возвращается лицу, у которого она была изъята.
Внеплановое изъятие образцов может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением случаев ее проведения в соответствии с п. 3 - 6 ч. 1 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ.

4.3.4. Инспекционный визит

Контрольное мероприятие, проводимое путем взаимодействия с конкретным контролируемым лицом и (или) владельцем (пользователем) производственного объекта. Оно проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля без предварительного уведомления контролируемого лица и собственника производственного объекта.
Срок проведения инспекционного визита в одном месте осуществления деятельности либо на одном производственном объекте (территории) не может превышать один рабочий день. Это принципиально отличает инспекционный визит от контрольной проверки.
Контролируемые лица или их представители обязаны обеспечить беспрепятственный доступ инспектора в здания, сооружения, помещения.
В ходе инспекционного визита может осуществляться:
1) осмотр;
2) опрос;
3) получение письменных объяснений;
4) инструментальное обследование;
5) истребование документов, но только тех, которые в соответствии с обязательными требованиями должны находиться в месте нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля.
Внеплановый инспекционный визит может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением случаев его проведения в соответствии с п. 3 - 6 ч. 1 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ.

4.3.5 Рейдовый осмотр

Контрольное мероприятие, проводимое в целях оценки соблюдения обязательных требований по использованию (эксплуатации) объектов контроля, которыми владеют несколько лиц, осуществления деятельности или совершения действий контролируемых лиц на определенной территории.
Особенность рейдового осмотра в том, что он проводится в отношении всех контролируемых лиц, осуществляющих владение, пользование или управление объектом контроля либо неограниченного круга контролируемых лиц, осуществляющих деятельность или совершающих действия на определенной территории.
В его проведении могут принимать участие эксперты и специалисты.
В ходе рейдового осмотра могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия:
1) осмотр;
2) досмотр;
3) опрос;
4) получение письменных объяснений;
5) истребование документов;
6) отбор проб (образцов);
7) инструментальное обследование;
8) испытание;
9) экспертиза;
10) эксперимент.
Срок взаимодействия с одним контролируемым лицом в период проведения рейдового осмотра не может превышать один рабочий день, но при этом инспекторы вправе взаимодействовать с находящимися на производственных объектах гражданами.
Контролируемые лица, владеющие производственными объектами и (или) находящиеся на территории, на которой проводится рейдовый осмотр, обязаны обеспечить в ходе рейдового осмотра беспрепятственный доступ инспекторам к территории, транспортным средствам и иным объектам, указанным в решении о проведении рейдового осмотра, а также ко всем помещениям (за исключением жилых помещений).
В случае если в результате рейдового осмотра были выявлены нарушения обязательных требований, инспектор на месте составляет акт в отношении каждого контролируемого лица, допустившего нарушение, отдельный акт, содержащий информацию в отношении всех результатов контроля, не оформляется.
Внеплановый рейдовый осмотр может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением случаев его проведения в соответствии с п. 3 - 6 ч. 1 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ.

4.3.6. Документарная проверка

Под документарной проверкой понимается контрольное мероприятие, которое проводится по месту нахождения контрольного органа и предметом которого являются исключительно сведения, содержащиеся в документах контролируемых лиц, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, а также документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и решений контрольного органа.
В ходе документарной проверки рассматриваются документы контролируемых лиц, имеющиеся в распоряжении контрольного органа, результаты предыдущих контрольных мероприятий, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этих контролируемых лиц государственного контроля, муниципального контроля.
В ходе документарной проверки могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия:
1) получение письменных объяснений;
2) истребование документов;
3) экспертиза.
При этом в ч. 4 ст. 72 Закона N 248-ФЗ установлено, что истребование документов у проверяемого лица производится только при наличии следующих условий:
- достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении контрольного органа, вызывает обоснованные сомнения;
- эти сведения не позволяют оценить исполнение контролируемым лицом обязательных требований.
В течение десяти рабочих дней со дня получения соответствующего требования контролируемое лицо обязано направить в контрольный орган указанные в требовании документы.
Еще одна гарантия прав контролируемых лиц содержится в ч. 6 ст. 72 Закона N 248-ФЗ. Контрольный орган не вправе требовать сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также сведения и документы, которые могут быть получены этим органом от иных органов.
Внеплановая документарная проверка проводится без согласования с органами прокуратуры.

4.3.7. Выездная проверка

Выездная проверка - комплексное контрольное мероприятие, проводимое посредством взаимодействия с конкретным контролируемым лицом, владеющим производственными объектами и (или) использующим их, в целях оценки соблюдения таким лицом обязательных требований, а также оценки выполнения решений контрольного (надзорного) органа.
Выездная проверка наиболее трудозатратное и "проблемное" для субъектов предпринимательской деятельности контрольное мероприятие.
Оно зачастую требует отвлечения работников от основной деятельности, и последствия такого мероприятия могут быть для контролируемого лица наиболее существенными.
В ч. 3 ст. 73 Закона N 248-ФЗ подчеркивается, что выездная проверка проводится только в тех случаях, когда невозможно:
1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, которые содержатся в находящихся в распоряжении контрольного органа или в запрашиваемых им документах и объяснениях контролируемого лица;
2) оценить соответствие деятельности контролируемого лица и (или) принадлежащих ему и (или) используемых им объектов контроля обязательным требованиям без выезда на объект проверки.
Таким образом, законодатель ориентирует правоприменительные органы на проведение выездной проверки только тогда, когда иные, более "щадящие" контрольные мероприятия не могут достичь цели осуществления государственного контроля.
Особенностью проведения выездной проверки является то, что контролируемое лицо не позднее чем за двадцать четыре часа до ее начала уведомляется о ее проведении путем направления копии решения о проведении выездной проверки.
Порядок направления уведомления регламентирован ст. 21 Закона N 248-ФЗ, согласно которой информирование контролируемых лиц осуществляется посредством размещения сведений в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, являющемся частью федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", а также посредством средств связи.
В ч. 5 ст. 21 Закона N 248-ФЗ конкретизировано, что контролируемое лицо считается проинформированным надлежащим образом, когда помимо размещения сведений в едином реестре контрольных надзорных мероприятий они направлены ему электронной почтой по адресу, сведения о котором представлены контрольному органу контролируемым лицом. Для целей информирования контролируемого лица контрольным органом может использоваться адрес электронной почты, сведения о котором были представлены при государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя <24>.
--------------------------------
<24> Согласно п. 9 ст. 98 Закона N 248-ФЗ до 31 декабря 2023 года информирование контролируемого лица о совершаемых должностными лицами контрольного (надзорного) органа и иными уполномоченными лицами действиях и принимаемых решениях, направление документов и сведений контролируемому лицу контрольным (надзорным) органом в соответствии со ст. 21 настоящего Федерального закона могут осуществляться в том числе на бумажном носителе с использованием почтовой связи в случае невозможности информирования контролируемого лица в электронной форме либо по запросу контролируемого лица. Контрольный (надзорный) орган в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня поступления такого запроса, направляет контролируемому лицу указанные документы и (или) сведения.

Срок проведения выездной проверки не может превышать десять рабочих дней.
В ходе ее проведения возможно проведение всех без исключения контрольных действий, предусмотренных гл. 14 Закона N 248-ФЗ.
Примечательно, что в ст. 73 Закона N 248-ФЗ не установлена обязанность проверяемого лица обеспечить доступ инспектора в здания, сооружения, помещения, хотя такая обязанность предусматривается при проведении выборочного контроля, рейдового осмотра, инспекционного визита.
В то же время в п. 1 ч. 2 ст. 29 Закона N 248-ФЗ закреплено право инспектора беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и в соответствии с полномочиями, установленными решением контрольного органа о проведении контрольного мероприятия, посещать (осматривать) производственные объекты, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В случае если в ходе выездной проверки осуществлялся отбор проб продукции и не были выявлены нарушения обязательных требований, а возвращено изъятое быть не может, то контролируемому лицу должна быть возмещена стоимость утраченной продукции за счет средств соответствующего бюджета.
Внеплановая выездная проверка, в отличие от документарной, может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением случаев ее проведения в соответствии с п. 3 - 6 ч. 1 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ.

4.4. Мероприятия, проводимые без взаимодействия
с контролируемым лицом

4.4.1. Наблюдение за соблюдением обязательных требований

Под наблюдением за соблюдением обязательных требований (мониторингом безопасности) понимается анализ данных об объектах контроля, имеющихся у контрольного органа, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, предоставляются контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных требований, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах.
Согласно ч. 2 ст. 74 Закона N 248-ФЗ при наблюдении за соблюдением обязательных требований на контролируемых лиц не могут возлагаться обязанности, не установленные самими обязательными требованиями. То есть дополнительные обязанности по предоставлению документов, информации и т.п.
Значение мониторинга в том, что выявленные в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям используются контрольным органом для принятия решения о необходимости проведения контрольных мероприятий.
Мероприятие проводится без взаимодействия с контролируемым лицом и не требует согласования в органах прокуратуры.

4.4.2. Выездное обследование

Выездное обследование проводится в целях визуальной оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
Оно проводится по месту нахождения контролируемого лица, но его отличие от рейдового осмотра в том, что инспектор может посещать только общедоступные (открытые для посещения неограниченным кругом лиц) производственные объекты (например, земельные участки, предназначенные для сельхозпроизводства). Информирования контролируемого лица о проведении выездного обследования не производится.
Срок проведения выездного обследования одного объекта проверки (нескольких объектов, расположенных в непосредственной близости друг от друга) не может превышать один рабочий день.
Выездное обследование проводится без взаимодействия с контролируемым лицом, поэтому по его результатам не могут быть приняты решения о вручении предписания контролируемому лицу или принятия иных мер, направленных на недопущение причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращение его причинения.
Согласования с органами прокуратуры данное мероприятие также не требует.

Глава 5. ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

5.1. Контрольные действия

Согласно ст. 65 Закона N 248-ФЗ контрольные мероприятия, за исключением контрольных мероприятий, проводимых без взаимодействия, могут осуществляться только путем совершения инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного (надзорного) мероприятия, контрольных (надзорных) действий.
Контрольные действия аналогичны по своему смыслу следственным действиям, установленным уголовно-процессуальным законодательством, а также процессуальным действиям, перечисленным в ст. 26.2 КоАП РФ. Только в установленной законом процессуальной форме может осуществляться уголовное, административное, а в нашем случае - контрольное производство.

5.1.1. Осмотр и досмотр

Эти действия, как понятно из названия, предполагают обследование помещений (отсеков), транспортных средств, продукции (товаров) и иных предметов. Однако осмотр проводится без вскрытия помещений, а при досмотре такое вскрытие производится.
По результатам указанных мероприятий составляется протокол, они не могут проводится в отношении жилого помещения, если иное не предусмотрено Федеральным законом.

5.1.2. Опрос и получение письменных объяснений

Опрос заключается в получении инспектором устной информации, имеющей значение для проведения осмотра, соблюдения контролируемым лицом обязательных требований от контролируемого лица или его представителя и иных лиц, располагающих такой информацией.
Под получением письменных объяснений понимается запрос инспектором письменных свидетельств, имеющих значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований от контролируемого лица или его представителя, свидетелей, располагающих такими сведениями.
При этом результаты опроса фиксируются в протоколе опроса, который подписывается опрашиваемым лицом.
То есть смысл обеих контрольных действий идентичен. В первом случае составляется протокол опроса, во втором документ в свободной форме, именуемый "объяснение".
В первом случае информация получается от контролируемого лица и иных лиц, располагающих значимой информацией, а во втором - от контролируемого лица и свидетелей.
Процессуальное положение свидетеля установлено ст. 32 Закона N 248-ФЗ, в которой указано, что в качестве свидетеля может выступать лицо, которому могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, имеющих значение для принятия решения при проведении контрольного (надзорного) мероприятия, специального режима государственного контроля (надзора). При этом участие лица в качестве свидетеля является добровольным.
Представляется, что закрепление в Законе N 248-ФЗ двух столь схожих между собой контрольных действий едва ли оправданно.

5.1.3. Истребование документов

Смысл этого действия понятен из его названия. Остановимся на процедуре осуществления истребования документов, закрепленной в ст. 80 Закона N 248-ФЗ.
Во-первых, основная форма направления документов в контрольный орган осуществляется в электронном виде, как это описано в ст. 21 Закона N 248-ФЗ.
Если контрольным органом установлена необходимость представления документов на бумажном носителе, то они могут быть представлены контролируемым лицом лично или через представителя либо направлены по почте заказным письмом. На бумажном носителе представляются подлинники документов либо заверенные контролируемым лицом копии.
В Законе отдельно отмечено, что не допускается требование нотариального удостоверения копий документов, представляемых в контрольный орган.
Тиражирование копий документов на бумажном носителе и их доставка в контрольный орган осуществляются за счет контролируемого лица.
По завершении контрольного мероприятия подлинники документов возвращаются контролируемому лицу.
В случае представления заверенных копий истребуемых документов инспектор вправе ознакомиться с подлинниками документов.
Из текста ст. 80 Закона N 248-ФЗ не ясно, как именно должно происходить ознакомление с подлинниками документов.
Если истребуется большой объем документов, то инспектор может потребовать передать ему подлинники для сверки с копиями. И таким образом может сложиться ситуация, когда предприниматель останется без подлинников документов, необходимых ему для осуществления текущей деятельности. При этом сроки такой "сверки" законом не установлены.
Думается, что в этой части Закон требует доработки.
Документы, которые истребуются в ходе контрольного мероприятия, должны быть представлены контролируемым лицом инспектору в срок, указанный в требовании о представлении документов. В случае если контролируемое лицо не имеет возможности представить истребуемые документы в течение установленного в указанном требовании срока, оно обязано незамедлительно - ходатайством в письменной форме - уведомить инспектора о невозможности представления документов в установленный срок с указанием причин, по которым истребуемые документы не могут быть представлены, и срока, в течение которого контролируемое лицо может представить истребуемые документы.
В течение двадцати четырех часов со дня получения такого ходатайства инспектор продлевает срок представления документов или отказывает в продлении срока, о чем составляется соответствующий электронный документ и информируется контролируемое лицо любым доступным способом в соответствии со ст. 21 Закона N 248-ФЗ.
Еще одна норма, направленная на обеспечение прав контролируемых лиц, содержится в ч. 5 ст. 80 Закона N 248-ФЗ. Она содержит запрет на истребование документов, которые ранее уже представлялись в контрольный орган, однако контролируемое лицо должно сообщить об этом с указанием реквизитов документа, которым (приложением к которому) они были представлены.

5.1.4. Отбор проб (образцов)

Отбор проб - это действие по изъятию (выборке) проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных и (или) дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, продукции (товаров), иных предметов и материалов для направления указанных проб (образцов) на испытания и (или) экспертизу в контрольный орган и (или) экспертную организацию в целях проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
Отбор проб осуществляется в присутствии контролируемого лица или его представителя и (или) с применением видеозаписи в количестве, необходимом и достаточном для проведения инструментального обследования, испытания, экспертизы.
По результатам отбора проб (образцов) инспектором или привлеченным им лицом составляется протокол.
В случае отказа контролируемого лица или его представителя от подписания протокола отбора образцов инспектор, эксперт или специалист делает соответствующую отметку.

5.1.5. Инструментальное обследование и испытание

Инструментальное обследование представляет собой действие, совершаемое инспектором или специалистом по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого либо по месту нахождения производственного объекта с использованием специального оборудования и (или) технических приборов для определения фактических значений, показателей, действий (событий), имеющих значение для оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
Испытание также осуществляется с использованием специального оборудования, но по месту нахождения контрольного органа, его структурного подразделения для исследования проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных и (или) дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, продукции (товаров), иных предметов и материалов по вопросам, имеющим значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
Указанные мероприятия осуществляются инспектором или специалистом, имеющими допуск к работе на специальном оборудовании, использованию технических приборов, по результатам составляется протокол.

5.1.6. Экспертиза

Экспертиза представляет собой исследование по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства или ремесла и которые поставлены перед экспертом или экспертной организацией инспектором в рамках контрольного мероприятия в целях оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
Институт экспертизы, как он сформулирован в Законе N 248-ФЗ, аналогичен общепринятому в процессуальном законодательстве. Соответственно, как и в других видах процесса, контролируемому лицу предоставлены права при назначении и проведении экспертизы:
1) информировать контрольный орган о наличии конфликта интересов у эксперта, экспертной организации;
2) предлагать дополнительные вопросы для получения по ним заключения эксперта, экспертной организации, а также уточнять формулировки поставленных вопросов;
3) присутствовать с разрешения должностного лица контрольного органа при осуществлении экспертизы и давать объяснения эксперту;
4) знакомиться с заключением эксперта или экспертной организации.
Статус эксперта, экспертной организации, а также права эксперта закреплены в ст. 33 Закона N 248-ФЗ.
Примечательно, что экспертом может выступать только лицо, аккредитованное в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2020 г. N 2328 "О порядке аттестации экспертов, привлекаемых к осуществлению экспертизы в целях государственного контроля (надзора), муниципального контроля".

5.1.7. Эксперимент

Институт эксперимента, по-видимому, заимствован авторами закона из законодательства об оперативно-разыскной деятельности, где существует понятие оперативного эксперимента, при котором также моделируются некие противоправные (преступные) действия.
Под экспериментом в Законе N 248-ФЗ понимается контрольное действие, заключающееся в использовании тест-предметов (предметов, имитирующих оружие, взрывчатые вещества или другие устройства, предметы и вещества, в отношении которых установлены запреты или ограничения на их использование), и (или) тест-субъектов (лиц, имитирующих нарушителей обязательных требований), и (или) тест-заданий, и (или) тест-ситуаций.
Эксперимент проводится только инспектором по месту нахождения контролируемого лица непосредственно в ходе проведения контрольного мероприятия.
Порядок проведения эксперимента устанавливается положением о виде контроля.
Отчасти эксперимент схож с контрольной закупкой - и в том и в другом случае искусственно моделируются некие обстоятельства. Однако контрольная закупка предполагает моделирование законных действий (по крайне мере по форме), а эксперимент именно незаконных.

5.1.8. Альтернативные контрольные действия

При осуществлении таких контрольных действий, как отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, и в случае несогласия контролируемого лица с их результатами Законом N 248-ФЗ предусмотрено проведение т.н. альтернативных действий.
Конкретный порядок их проведения в Законе не установлен, но сказано, что он может быть определен в положении о конкретных видах контроля.
Смысл же альтернативных действий следующий - проверить правильность результатов, проведенных уже мероприятий с учетом доводов и замечаний контролируемого лица.
Полагаем, здесь возможно провести аналогию с повторной экспертизой в уголовном процессе. В соответствии с ч. 2 ст. 207 УПК РФ в случаях возникновения сомнений в обоснованности заключения эксперта или наличия противоречий в выводах эксперта или экспертов по тем же вопросам может быть назначена повторная экспертиза, производство которой поручается другому эксперту.

5.2. Порядок проведения контрольного мероприятия
и принятия решения по его результатам

Общие требования к проведению контрольного мероприятия установлены в ст. 65 Закона N 248-ФЗ, из которых мы выделим следующие.
Контрольные мероприятия подлежат проведению с учетом внутренних правил и (или) установлений контролируемых лиц, режима работы объекта контроля, если они не создают непреодолимого препятствия по проведению контрольных мероприятий. То есть контрольные мероприятия должны проводится в рабочее время.
Срок непосредственного личного взаимодействия инспектора и контролируемого лица в рамках проведения внеплановых контрольной закупки, мониторинговой закупки, выборочного контроля не может превышать один рабочий день.
При проведении контрольного мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом инспектором, в том числе руководителем группы инспекторов, предъявляются:
- служебное удостоверение;
- заверенная печатью бумажная копия либо решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в форме электронного документа, подписанного квалифицированной электронной подписью;
- сообщается учетный номер контрольного (надзорного) мероприятия в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий.
При проведении выездного обследования, инспекционного визита, рейдового осмотра, выездной проверки должны быть заполнены и заверены усиленной квалифицированной электронной подписью инспектора проверочные листы, указанные в решении о проведении контрольного мероприятия.
По требованию контролируемого лица инспектор обязан предоставить информацию об экспертах, экспертных организациях и иных лицах, привлекаемых для проведения контрольного мероприятия, в целях подтверждения полномочий.
В случае если проведение контрольного мероприятия оказалось невозможным в связи с отсутствием контролируемого лица по месту нахождения (осуществления деятельности), либо в связи с фактическим неосуществлением деятельности контролируемым лицом, либо в связи с иными действиями (бездействием) контролируемого лица, повлекшими невозможность проведения или завершения контрольного (надзорного) мероприятия, инспектор составляет акт о невозможности проведения контрольного мероприятия с указанием причин и информирует контролируемое лицо о невозможности проведения контрольного мероприятия в порядке.
В этом случае инспектор вправе совершить контрольные действия в рамках указанного контрольного мероприятия в любое время до завершения проведения контрольного мероприятия, то есть в срок проведения контрольного мероприятия, указанный в решении о проведении проверки.
При этом руководитель контрольного органа вправе принять решение о проведении в отношении "уклонившегося" контролируемого лица такого же контрольного мероприятия без предварительного уведомления контролируемого лица и без согласования с органами прокуратуры.
На этом негативные последствия не заканчиваются - уклонение от проведения контрольного мероприятия или воспрепятствование его проведению влечет административную ответственность.
Согласно ст. 19.4 КоАП РФ неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), государственный финансовый контроль, должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей.
В ч. 5 и 6 той же статьи предусмотрена более суровая ответственность за те же действия в отношении должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, а также государственный контроль в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Согласно ст. 19.4.1 КоАП РФ воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля, органа государственного финансового контроля, должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
Часть 2 этой статьи устанавливает ответственность за те же действия (бездействие), повлекшие невозможность проведения или завершения проверки, в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Согласно ч. 3 ст. 19.4.1 повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 этой же статьи, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
Также нелишне будет напомнить о ст. 318, 319 УК РФ, устанавливающих уголовную ответственность за применение насилия и оскорбление в отношении представителя власти, к которым относятся и должностные лица контролирующих органов.
Принятие решения по результатам контрольного мероприятия и его оформление регламентированы гл. 16 Закона N 248-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 87 Закона N 248-ФЗ к результатам контрольного мероприятия относятся:
- оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований;
- создание условий для предупреждения нарушений обязательных требований и (или) прекращения их нарушений, восстановление нарушенного положения;
- направление уполномоченным органам или должностным лицам информации для рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности и (или) применение контрольным органом мер, предусмотренных п. 2 ч. 2 ст. 90 Закона N 248-ФЗ.
Статьей 90 Закона N 248-ФЗ регламентированы решения, принимаемые по результатам контрольных мероприятий.
В случае отсутствия выявленных нарушений сведения об этом вносятся в единый реестр контрольных мероприятий.
Если же нарушения выявлены, контрольный орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан:
1) выдать после оформления акта контрольного мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля;
2) незамедлительно принять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном отзыве продукции (товаров), представляющей опасность для жизни, здоровья людей и для окружающей среды, о запрете эксплуатации (использования) зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов и о доведении до сведения граждан, организаций любым доступным способом информации о наличии угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и способах ее предотвращения.
Важно отметить, что указанные в п. 2 ч. 2 ст. 90 Закона N 248-ФЗ меры должны приниматься только в случае, если при проведении контрольного мероприятия установлено, что деятельность гражданина, организации, владеющих и (или) пользующихся объектом контроля, эксплуатация (использование) ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов, производимые и реализуемые ими товары, выполняемые работы, оказываемые услуги представляют непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или что такой вред (ущерб) причинен;
3) при выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности;
4) принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
5) рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведении иных мероприятий, направленных на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Акт контрольного мероприятия.
По окончании проведения контрольного мероприятия составляется акт контрольного мероприятия.
В случае если по результатам проведения такого мероприятия выявлено нарушение обязательных требований, в акте должно быть указано, какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено.
В случае устранения выявленного нарушения до окончания проведения контрольного (надзорного) мероприятия в акте указывается факт его устранения. Документы, иные материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований, должны быть приобщены к акту. Заполненные при проведении контрольного (надзорного) мероприятия проверочные листы также должны быть приобщены к акту.
Оформление акта производится на месте проведения контрольного (надзорного) мероприятия в день окончания проведения такого мероприятия.
Акт контрольного мероприятия, проведение которого было согласовано органами прокуратуры, направляется в органы прокуратуры посредством единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий непосредственно после его оформления.
Контролируемое лицо или его представитель знакомится с содержанием акта на месте проведения контрольного мероприятия, за исключением случаев проведения документарной проверки, а также в случае, если составление акта по результатам контрольного мероприятия на месте его проведения невозможно в связи с проведением в ходе мероприятия отбора проб (образцов); испытания; экспертизы.
Контролируемое лицо подписывает акт тем же способом, которым изготовлен данный акт. При отказе или невозможности подписания контролируемым лицом или его представителем акта по итогам проведения контрольного мероприятия в акте делается соответствующая отметка.
Статьей 89 Закона N 248-ФЗ предусмотрено право контролируемого лица принести возражения в отношении акта контрольного мероприятия.
Возражение представляется в контрольный орган в течение 15 дней со дня получения контролируемым лицом акта в письменной форме в отношении акта в целом или его отдельных положений.
Новеллой Закона N 248-ФЗ является положение, согласно которому в случае поступления в контрольный орган возражений последний назначает консультации с контролируемым лицом по вопросу рассмотрения поступивших возражений, которые проводятся не позднее чем в течение пяти рабочих дней со дня поступления возражений. Формы проведения консультаций по вопросу рассмотрения поступивших возражений определяются положением о виде контроля.
В ходе таких консультаций контролируемое лицо вправе давать пояснения, предоставлять дополнительные документы или их заверенные копии, в том числе предоставлять информацию о предпочтительных сроках устранения выявленных нарушений обязательных требований. Результаты консультаций оформляются в течение одного рабочего дня протоколом консультаций, к которому прилагаются документы или их заверенные копии, представленные контролируемым лицом.
Протокол консультаций рассматривается контрольным органом при принятии решения по результатам проведения контрольного мероприятия.
О результатах рассмотрения протокола контролируемое лицо информируется путем направления мотивированного ответа одновременно с решением по результатам контрольного мероприятия.
В ст. 91 Закона N 248-ФЗ установлены основания признания результатов контрольного мероприятия недействительными в связи с грубыми нарушениями требований к организации и осуществлению государственного и муниципального контроля.
Грубым нарушением требований являются:
1) отсутствие оснований проведения контрольных мероприятий;
2) отсутствие согласования с органами прокуратуры проведения контрольного мероприятия в случае, если такое согласование является обязательным;
3) нарушение требования об уведомлении о проведении контрольного мероприятия в случае, если такое уведомление является обязательным;
4) нарушение периодичности проведения планового контрольного мероприятия;
5) проведение планового контрольного мероприятия, не включенного в соответствующий план проведения контрольных мероприятий;
6) принятие решения по результатам контрольного мероприятия на основании оценки соблюдения положений нормативных правовых актов и иных документов, не являющихся обязательными требованиями;
7) привлечение к проведению контрольного мероприятия лиц, участие которых не предусмотрено настоящим Федеральным законом;
8) нарушение сроков проведения контрольного мероприятия;
9) совершение в ходе контрольного мероприятия контрольных действий, не предусмотренных Законом N 248-ФЗ для такого вида контрольного мероприятия;
10) непредоставление контролируемому лицу для ознакомления документа с результатами контрольного мероприятия в случае, если обязанность его предоставления установлена настоящим Федеральным законом;
11) проведение контрольного мероприятия, не включенного в единый реестр контрольных мероприятий.
Решение, принятое по результатам контрольного мероприятия, проведенного с грубыми нарушениями, подлежит отмене контрольным органом, проводившим контрольное мероприятие, вышестоящим контрольным органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора.
Последнее положение является новеллой Закона N 248-ФЗ. Соответствующие полномочия действительно предоставлены прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", а также ч. 4 ст. 218 КАС РФ и ч. 2 ст. 198 АПК РФ. При этом следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 23 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" на незаконный правовой акт прокурор приносит протест, а не вносит представление.
В целях обеспечения прав предпринимателей и исключения возможности "мести" со стороны контрольных органов в ч. 3 ст. 91 Закона N 248-ФЗ установлено правило, согласно которому после признания недействительными результатов контрольного мероприятия, проведенного с грубыми нарушениями, повторное внеплановое контрольное мероприятие в отношении данного контролируемого лица может быть проведено только по согласованию с органами прокуратуры вне зависимости от вида контрольного мероприятия и основания для его проведения.

Глава 6. ПОРЯДОК ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ КОНТРОЛЬНЫХ
И НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ)
ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Процедуре обжалования решений контрольных органов посвящена гл. 9 Закона N 248-ФЗ. Необходимо отметить, что данный вопрос регламентирован теперь гораздо более подробно, чем в Законе N 294-ФЗ, в котором ст. 23 "Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" носила бланкетный характер.
Принципиальным является положение, предусмотренное ч. 2 ст. 39 Закона N 248-ФЗ, которой установлен обязательный досудебный порядок обжалования решений контрольных органов.
Исключение - обжалование в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности. Кроме того, положением о контроле, но только муниципальном, может быть установлено правило о неприменении досудебного порядка.
Процедура досудебного обжалования определена в ст. 40 Закона N 248-ФЗ и имеет следующие особенности.
Жалоба подается только в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru) и (или) региональные порталы государственных и муниципальных услуг (для Москвы - www.mos.ru).
При подаче жалобы гражданином она должна быть подписана простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью.
При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью.
Понятие простой и квалифицированной электронной подписи содержится в ст. 5 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи".
Простой электронной подписью является электронная подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.
Квалифицированная электронная подпись позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ и обнаружить факт внесения в этот документ изменений.
Согласно п. 13 ст. 98 Закона N 248-ФЗ Правительство Российской Федерации определяет виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется уже с 1 июля 2021 года.
Во исполнение данной нормы принято Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2021 г. N 663 "Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 1 июля 2021 г.".
В утвержденный данным Постановлением Перечень вошли 62 вида государственного контроля (надзора), в частности такие значимые, как: государственный пожарный надзор, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, государственный экологический надзор.
К тем видам государственного контроля, которые не вошли в Перечень, обязательный досудебный порядок не применяется до принятия соответствующего постановления Правительства РФ.
В ч. 2 ст. 40 Закона N 248-ФЗ установлены общие правила подведомственности подаваемых жалоб, то есть определено, в орган какого уровня их следует направлять.
Жалоба на решение территориального органа, действия (бездействие) его должностных лиц рассматривается руководителем (заместителем руководителя) данного территориального органа либо вышестоящим органом контроля. В данном случае установлена альтернативная подведомственность, на действия сотрудника территориального органа можно жаловаться и руководителю того территориального органа, и в вышестоящий орган.
Жалоба на действия (бездействие) руководителя (заместителя руководителя) территориального органа контрольного органа рассматривается вышестоящим органом контрольного (надзорного) органа - действия руководителей территориального органа обжалуются только в вышестоящий орган.
В случае отсутствия территориального органа контрольного органа и в случае обжалования решений контрольного органа, принятых его центральным аппаратом, действий (бездействия) должностных лиц центрального аппарата контрольного органа жалоба рассматривается руководителем контрольного органа.
В ч. 4 ст. 40 Закона N 248-ФЗ содержится правило, согласно которому право на обжалование имеют контролируемые лица, права и законные интересы которых были непосредственно нарушены. То есть жалобу может подать только лицо, пострадавшее от незаконных действий, а не любой обеспокоенный гражданин.
Обжалованию подлежат:
1) решения об отнесении объектов контроля к категориям риска;
2) решения о включении контрольных мероприятий в план проведения плановых контрольных мероприятий;
3) решения, принятые по результатам контрольных мероприятий, в том числе в части сроков исполнения этих решений;
4) иные решения контрольных органов, действия (бездействие) их должностных лиц.
Как мы видим, список открытый, то есть и иные решения контрольного органа могут быть обжалованы.
Общий срок обжалования - тридцать календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав.
Специальный срок установлен при обжаловании предписания - десять рабочих дней с момента его получения.
Срок подачи жалобы может быть восстановлен по ходатайству лица в случае уважительности причин его пропуска.
Жалоба может содержать ходатайство о приостановлении исполнения обжалуемого решения контрольного органа - своего рода ходатайство о применении обеспечительных мер.
Срок рассмотрения данного ходатайства - два рабочих дня с момента регистрации жалобы. При этом в течение одного дня информация о принятом решении направляется заявителю.
Срок рассмотрения жалобы по существу устанавливается положением о виде контроля, но не может составлять более 20 рабочих дней со дня ее регистрации. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней.
В ст. 41 Закона N 248-ФЗ устанавливаются требования к форме и содержанию жалобы, так же в ней указывается, что к жалобе может быть приложена позиция Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, его общественного представителя, уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, относящаяся к предмету жалобы.
Ответ на позицию Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, его общественного представителя, уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, направляется уполномоченным органом лицу, подавшему жалобу, в течение одного рабочего дня с момента принятия решения по жалобе.
В ст. 42 Закона N 248-ФЗ предусмотрена процедура отказа в рассмотрении жалобы.
Данное решение принимается в течение 5 дней с момента регистрации жалобы, если:
1) жалоба подана после истечения срока подачи жалобы и не содержит ходатайства о его восстановлении или в восстановлении пропущенного срока подачи жалобы отказано;
2) до принятия решения по жалобе от контролируемого лица, ее подавшего, поступило заявление об отзыве жалобы;
3) имеется решение суда по вопросам, поставленным в жалобе;
4) ранее в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган была подана другая жалоба от того же контролируемого лица по тем же основаниям;
5) жалоба подана с нарушением правил подведомственности, то есть в не уполномоченный на ее рассмотрение орган.
Отказ в рассмотрении жалобы исключает повторное обращение данного контролируемого лица с жалобой по тому же предмету (за исключением случая нарушения подведомственности). То есть контролируемое лицо может обратиться с той же жалобой в надлежащий орган, однако перенаправление жалоб по подведомственности самим контрольным органом Законом N 248-ФЗ не предусмотрено.
В ч. 3 ст. 42 указано, что отказ в рассмотрении жалобы не является результатом досудебного обжалования и не может служить основанием для судебного обжалования решений контрольного органа, действий (бездействия) его должностных лиц.
Исключение установлено для отказа в рассмотрении жалобы по основанию истечения срока ее подачи. То есть если жалоба направлена с пропуском срока и он контрольным органом не восстановлен либо в его восстановлении отказано, то заявитель приобретает право на судебное обжалование.
Согласно принципам публичного права <25> обязанность доказывания законности и обоснованности принятого решения и (или) совершенного действия (бездействия) возлагается на государственный орган, решение и (или) действие (бездействие) должностного лица которого обжалуются.
--------------------------------
<25> См., например, ч. 11 ст. 226 КАС РФ.

По итогам рассмотрения жалобы уполномоченный на рассмотрение жалобы орган принимает одно из следующих решений:
1) оставляет жалобу без удовлетворения;
2) отменяет решение контрольного (надзорного) органа полностью или частично;
3) отменяет решение контрольного (надзорного) органа полностью и принимает новое решение;
4) признает действия (бездействие) должностных лиц контрольных (надзорных) органов незаконными и выносит решение по существу, в том числе об осуществлении при необходимости определенных действий.
Решение размещается в личном кабинете контролируемого лица на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональном портале государственных и муниципальных услуг в срок не позднее одного рабочего дня со дня его принятия.
Судебный порядок обжалования решений контрольных органов Законом N 248-ФЗ не регламентирован, так как он устанавливается соответствующими процессуальными кодексами (гл. 24 АПК РФ, гл. 22 КАС РФ).